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北京市土地开发整理项目工程建设标准


I 土地质量评价方法与土壤改良措施(讨论稿) II 土地开发整理的效益评价研究报告(讨论稿) III 土地开发整理项目管理运作模式研究报告(讨论稿)

北京市土地整理与储备中心 2004 年





北京市土地开发整理项目工程建设标准 ............................................ 1 I 土地质量评价与土壤改良措施研究报告......................................... 2
一、实施土地质量评价的必要性 ........................................................................ 2 二、土地质量评价方法 ........................................................................................ 3 三、土壤改良的意义 ............................................................................................ 6 四、北京市土壤分类体系 .................................................................................... 7 五、土壤改良的操作过程 .................................................................................... 8 (一) 、土壤性状调查 ........................................................................ 9 (二) 、各种土壤改良的措施............................................................ 10 1. 增加壤质土层的厚度 .......................................................... 10 2. 改良土壤性状 ..................................................................... 12 3. 增施肥料培育土壤肥力 ....................................................... 14 4. 对被污染土壤的生物修复 ................................................... 16 5. 北京市污染土地修复整理的实用技术 .................................. 17 (三) 、土壤改良的投资体系 .................................................................... 20

六、土壤改良措施流程图 .................................................................. 21 II 土地开发整理的效益评价研究 ..................................................... 30 一、土地开发整理的效益评价研究的必要性 .................................. 30 二、土地开发整理的经济效益评价 .................................................. 30 三、土地开发整理的社会效益评价 .................................................. 32
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四、土地开发整理的生态环境效益评价 .......................................... 34 五、土地开发整理项目的综合效益评价 .......................................... 36

III 土地开发整理项目管理运作模式研究报告 ................................. 43 一、土地开发整理的概念 .................................................................. 43 二、研究目的与研究意义 .................................................................. 44
(一) 土地开发整理确保了基本农田保护及耕地的占补平衡 ............ 45 (二) 土地开发整理促进了首都生态环境圈建设 ................................ 47 (三) 土地开发整理促进了京郊经济的快速发展 ................................ 50 (四) 土地开发整理增强了农业生产能力和市场竞争力 .................... 52

三、主要研究思路与方法 .................................................................. 54 四、国内外土地开发整理调查研究 .................................................. 55
(一) 国际开展土地开发整理的经验 .................................................... 55 (二) 国内兄弟省市开展土地开发整理的经验 .................................... 59

五、北京特色土地开发整理管理运作模式 ...................................... 64
(一) 构建了集成型的土地开发整理管理模式 .................................... 65 (二) 建立土地开发整理的生态环境影响评价制度 ............................ 66 (三) 土地开发整理与创建现代化农业生产模式相配套 .................... 67 (四) 创建适应市场经济需求的农业经营模式 .................................... 68

II

图表目录 图表目录
图 1 国家农用地分等流程示意图......................................................................5 图 2 怀柔区长哨营乡通过土地开发整理建成的农田景观 ...........................14 图 3 北京市大兴区的高科技高产值花卉业景观图 .......................................19 图 4 土地开发整理及土壤改良效果评价流程示意图 ...................................21 图 5 按北京自然地理及社会经济状况而设计土层厚度评分示意图 ...........24 图 6 北京市耕地、园地、林地和建设用地变化图(1991~2003 年) .............46 图 7 北京市远郊区县林地园地面积(1993~2003 年)变化图 .........................49 图 8 北京市近郊区林地园地面积(1991~2003 年)变化图..............................49 图 9 北京市农村居民年平均每人纯收入变化图 ...........................................52 附表 1 北京市土地开发整理项目验收—土地质量调查表 ...........................22 附表 2 北京市土地开发整理项目验收—土地质量调查表条文说明...........23 附表 3 北京市土地开发整理项目验收—土壤性状调查表 ...........................25 附表 4 北京市土地开发整理项目验收—土壤性状调查表条文说明...........26 附表 5 北京市土地开发整理项目评价—土壤质量评价卡 ...........................28 附表 6 北京市土地开发整理项目—经费投入调查表 ...................................37 附表 7 北京市土地开发整理项目—预期经济效益调查表 ...........................38 附表 8 北京市土地开发整理项目—社会效益评价指标调查表 ...................39 附表 9 北京市土地开发整理项目—生态环境效益评价指标调查表...........40 附表 10 北京市土地开发整理项目—综合效益调查表 .................................41

III

北京市土地开发整理项目工程建设标准

I 土地质量评价方法与土壤改良 措施研究报告

北京市土地整理与储备中心 2004 年

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I 土地质量评价与土壤改良措施研究报告
一、实施土地质量评价的必要性
从科学发展观来看,耕地在数量上的扩张是有限的,而在提升 耕地质量方面具有相对较大的空间。 土地开发整理的基本功能是有效 补充耕地、提高粮食综合生产能力、改善农业生态环境质量、促进土 地集约化利用和加快农村经济社会发展的速度, 其本质就是有效提高 土地质量。而土地质量评价则是土地开发整理项目竣工前后、验收之 前必须完成的工作, 其评价结果对于检验土地开发整理措施的实施效 果、开展土地权属调整具有重要的指导作用,同时也可为土地估价和 土地管理提供科学依据。 例如浙江省通过对多个土地开发整理项目实 施前后的土地质量进行了比较评价, 认为土地开发整理措施的实施能 够使耕地质量平均提高两个级别(百分制,每 10 分一级) 。国务院 29 号文件明确指出“严格执行占用耕地补偿制度。各类非农业建设经 批准占用耕地的,建设单位必须补充数量、质量相当的耕地,补充耕 地的数量、质量实行按等级折算,防止占多补少、占优补劣”。目前, 国内各地土地开发整理普遍存在重视耕地面积的现象, 并将新增加耕 地用于占补平衡。为了有效贯彻落实国务院 28 号文件精神,十分有 必要开展与土地开发整理相关的土地质量评价体系研究。

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二、土地质量评价方法
由于针对土地开发整理项目实施之后的土地质量评价工作还处 于探索研究阶段, 还没有形成公认的相关土地质量评价指标体系及评 价方法。2003 年国土资源部发布了《中华人民共和国国土资源行业 标准——农用地分等规程》 ,该标准适用于县级行政区内现有农用地 和宜农未利用地。为了进一步提高北京市土地管理行政能力,促进土 地开发整理与农用地分等定级工作的衔接,该课题采用了《农用地分 等规程》中规定的农用地自然质量分计算方法,即

G i=∑(aij ? C Lij ? β j ? K ij ? K cj )

(1)

a 式中 G i 为第 i 个土地开发整理项目区的土地等别指数; ij 为第 i 个土
地开发整理项目区内第 j 种作物的光温生产潜力; C Lij 为第 i 个土地 开发整理项目区的第 j 种作物的土地自然质量分值; β j 为第 j 种作 物产量比系数; K ij 为作物土地利用系数; K cj 为作物经济系数。 另外指定 Rij 为作物 j 的光温生产潜力、农用地自然质量和作物 产量比的乘积: R ij=α ij ? C Lij ? β i (2)

在公式(1) 作物的光温生产潜力 aij 的数值可以在《规程》附录 D 中直接查到(因北京市未开展农用地分等定级工作,有关北京市各区 县的资料暂缺,可引用与其相邻的河北省县市的资料) ;土地自然质 量分值 C Lij 可以通过下式求得:
C Lij=[∑Wk ? f ijk ] / 100

(3)

公式(3)中 Wk 为作物分等因素的权重;

f ijk 为第 i 个土地开发整理项

3

目区第 j 种作物的分等因素。 《规程》附录 C 中给出了全国各县市农 用地自然因子及其指标分值 性状进行必要的调整。 公式(1)和(2)中作物产量比系数 β j 可以根据系列公式计算得出:

f ijk 和权重 Wk ,并可根据评价区的土地

βj=[基准作物单产]/[指定作物单产]

(4)

公式(4)中基准作物和指定作物的单产是指土地开发整理项目区所在 省市区的二级区内最大单产。基准作物是指小麦、玉米、水稻三种主 要作物中的一种,这是《规程》中所称理论标准粮的折算基准;指定 作物是指标准耕作制度中所列举的作物,详见《规程》附录 B。 公式(1)中作物土地利用系数 K ij 和作物经济系数 K cj 主要与作物 育种、选种、种植及经营管理等农田管理措施关系密切,这些农田管 理措施也主要是土地经过开发整理之后,土地承租者、承包者或农民 的农业经营行为,故该课题在土地质量评价中暂不考虑 K ij 和 K cj 两 个系数。同时在土地开发整理过程中,采用的工程措施、生物措施和 土壤改良措施一般也不能改变项目所在地作物的光温生产潜力 aij 和 作物产量比系数 β j , 而主要改善的是作物生长发育的主要因素及形成 的便捷耕作条件,这些因素绝大部分被包含在公式(3)中。 本课题设计的土地开发整理的土地质量评价指标包括两大类: 一 是宏观尺度因素, 指影响土地生产力的光照、 温度、 湿度等气候因素, 是确定项目区作物的光温生产潜力值 aij 的主要依据;二是区域尺度 因素,指影响土地生产力的土壤理化性状(如土层厚度、土壤质地、 土壤养分状况等) 、农田灌溉(地表水、水质、排水条件等) 、地貌条
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件(如微地形、坡度、侵蚀状况)等。据此,我们设计了北京市土地 开发整理项目验收的土地质量调查表及其条文说明(见附表一) ,并 要求在实施土地开发整理项目前后, 必须运用该表分别对上述土地因 素进行调查记录, 以便对土地开发整理项目建设效果及土地质量变化 进行系统地比较分析,其具体评价方法参照以下步骤进行:在土地开 发整理项目动工之前使用 《土地质量调查表》 调查该项目区内的气候、 土壤、地貌等各种状况;根据气候状况和河北省资料确定 aij 的数值; 根据《规程》附录 C 中给出的全国各县市农用地自然因子及其指标 分值

f ijk 和权重 Wk 确定 C Lij 的数值;根据《规程》附录 B 中的内容

确定系数 β j 的数值;不考虑 K ij 和 K cj ,根据方程(1)计算施工前土 地质量的等级 G;项目竣工后,使用《土地质量调查表》重新调查该 项目区内的各种状况,然后计算新的土地质量等级 G’;对 G 和 G’ 进行比较,其评价过程如图 1 所示。

图 1 国家农用地分等流程示意图

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三、土壤改良的意义
目前国内土地开发整理在一定程度上存在着普遍重视耕地的数 量而轻视耕地的质量,在开发整理过程中多道路、沟渠、林网工程, 而少土壤改良措施和保护耕地肥力的现象。究其原因是道路、沟渠、 林网等工程的建设,其显现好,而耕地土壤的质量是无形的,要过几 年之后才能看到其结果,检查土壤肥力需要有专业的知识,造成很少 有人来关心这一事。从土地科学角度来看,田间道路、沟渠、林网等 是耕地的配套设施,是土地的附属物;而土壤肥力才是土地的核心和 土地生产力的源泉所在。在农用地上要取得高产就要有配套的道路、 沟渠、林网工程,但这些工程的价值也是靠耕地产出的效益即土壤肥 力来体现的, 如果耕地没有产出效益, 成了抛荒地, 那么道路、 沟渠、 林网工程就变成了废物。因此,通过实施必要的土壤改良措施,以提 高土壤质量应该是土地开发整理的核心内容之一。 土壤质量或称土壤健康是指土壤具有维持生态系统生产力和动 植物健康,而不发生土壤退化和其他生态环境问题的能力。土壤健康 一般为农学家、生产者及大众媒体所采用,它强调土壤的生产性能, 即健康的土壤能够持续地生产出品质优良数量丰富的农产品。 美国土 壤学会研究指出,土壤质量是指某种土壤在自然或人工管理条件下, 维持生物生产能力、保持与提高水体和大气质量,以及维持人群和生 物群落健康生存的能力。影响土壤质量的主要因素有土壤物理性状、 化学组成和性质、生物群落组成及其结构。因此,在土地开发整理过

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程中,人们也主要是通过各种工程措施、生物措施来调节土壤的物理 性状、化学组成和性质、生物群落组成及其结构,以达到改善土壤质 量的目的。 土壤质量指标包括分析性指标和描述性指标。前者多用于科学 研究与环境调查之中,其观测、采样与化验分析比较繁琐,在实际生 产特别是土地开发整理方面运用较少; 后者多于生产调查与土地资源 管理方面,也是土地开发整理中评价土壤质量的便捷方法。土壤质量 的描述性指标是通过对田间土壤进行野外调查、 现场诊断分析而获得 的有关土壤宏观性状。 利用这些性状对土壤质量进行定性地描述往往 是直接的,并带有一定的经验性。但随着土壤野外调查的规范化、标 准化和定量化, 这些描述性指标在评价土壤质量中的重要性越来越受 到土地使用者的关注。如美国乔治亚保护耕作者协会(2002 年)设 计的土壤质量卡,其中列举了作物长势、侵蚀状况、表土颜色、土壤 结构与耕性、水分渗透状况、土壤生物活动状况、土壤紧实度、作物 留茬、 冬季作物覆盖等 9 个指标, 每个指标分为差(1-4)、 中(5-7)、 (8-10) 三等十个分级,对每个指标各个等级的特征配有调查打分细则说明, 在野外土壤调查过程中对这些指标等级进行评定, 就可得到土壤质量 定性状况。

四、北京市土壤分类体系
北京市境内的土壤可以划归为 9 个土类、21 个亚类。从山地至 平原主要的土壤类型是山地草甸土、山地暗棕壤、山地棕壤和粗骨性
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棕壤、淋溶褐土、粗骨性褐土、普通褐土、碳酸盐褐土、褐土性土、 草甸褐土、风沙土、褐潮土、潮土、 (季节性)盐化潮土、砂姜潮土、 湿潮土、水稻土、草甸沼泽土等。由于不同地区成土因素的差异,土 壤分布也具有明显的地域分布规律。 北京市绝大多数土地开发整理项 目集中分布在以下地区:①海拔 500 米以下、平缓的低山丘陵、山麓 残丘、山前岗台和河谷地区,其土壤以山地普通褐土、粗骨性褐土、 碳酸盐褐土和少部分山地淋溶褐土为主。 其土地开发整理以荒地和未 利用地的开发项目为主。②山前洪积冲积扇中上部地区,其土壤类型 以普通褐土、潮褐土为主,在局部洼地则分布有砂姜潮土、湿潮土。 其土地开发整理以耕地整理项目或者砖厂场地复垦项目为主; ③冲积 平原和部分河滩地,其土壤类型以潮土为主,在大河道及决口大溜附 近常有砾石与粗砂构成的冲积物, 局部地段因植被遭受破坏常呈砂丘 状态; 在交通条件较好的大河河漫滩因过去开采砂石等建材资源而形 成的废弃荒地; 也有在大河河漫滩或低阶地因过去挖掘坑塘养鱼而形 成的废弃坑塘,故其土地开发整理以河滩垫土造地、田间坑塘整理、 河漫滩废弃物复垦为主。

五、土壤改良的操作过程
土地资源是经济社会可持续发展的重要基础。 实施有效的土地开 发整理是贯彻"十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地"的基本国 策,是创建可持续农业生产模式的重要途径。土地的性质包括:这一 区域之上和其下组成生物圈的气候、土壤、地形、地质、水文、动植
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物的特性,以及人类过去和当前活动的结果。土地有一定分层结构, 它是由底层、内层、表层等三个层次构成的垂直剖面系统。底层由岩 石和风化物构成, 是土地的承载层; 内层是由生物及其土壤层所组成, 是土地的心脏,生产力的源泉;表层是指作为土地附着物的动物及人 类创造的各种建筑物和构筑物, 其上界为土地各种附着物向上延伸部 分之冠顶。 当前的土地开发整理多工作集中在对土地表层和底层的优 化与改良方面,很有必要对土地的内层——土壤实施有效的改良,以 达到从本质上提高土地质量。以下为土壤改良措施的操作步骤:

、土壤性状调查 (一) 土壤性状调查 、
土地开发整理是指在保护和改善生态环境、 防止水土流失和土地 荒漠化的前提下,采用工程、生物等措施,将未利用土地资源开发利 用的活动; 土地整理是指采用工程、生物等措施,对田、水、路、 林、 村进行综合整治, 增加有效耕地面积, 提高土地质量和利用效率, 改善生产生活条件和生态环境的活动;土地复垦是指采用工程、生物 等措施,对在生产建设过程中的土地和自然灾害造成破坏、废地进行 整治,恢复利用的活动。以土壤改良为核心的土地开发整理就要求对 土壤进行必要的调查分析。 只有在调查的基础上才能制定有效的土壤 改良措施以消除影响土壤肥力的限制性因素。为此,本研究设计了适 合北京市土地开发整理项目的土壤性状调查表,见附表二。根据每个 项目区内土壤的特点,选择合适的土壤改良措施。

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、各种土壤改良的措施 (二) 各种土壤改良的措施 、
土壤改良是运用土壤学、农业生物学、生态环境学和农业工程学 等的理论和技术, 排除或防治影响农作物生长发育和引起土壤退化的 各种不利因素,改善土壤的理化性状、提高土壤肥力为农作物创造良 好的土壤环境条件的一系列措施。 与土地开发整理相关的土壤改良措 施可归纳为四大类: 一是增加壤质土层的厚度; 二是改良土壤性状 (优 化土壤剖面质地构型) ;三是增施肥料培育土壤肥力;四是对被污染 土壤的生物修复。因此,针对不同的土壤性状应该采取不同的土壤改 良措施。 1. 增加壤质土层的厚度 在低山丘陵、山前台地、河流低阶地区域,如怀柔北部山区、延 庆山区、门头沟山区、房山山区、密云山区、昌平和平谷部分山区的 粗骨性褐土、褐土性土、褐潮土及风沙土区实施土地开发整理的过程 中,需要进行必要的增加壤质土层的整理措施。 表土剥离:在土地开发整理过程中对需要平整的平缓坡地,首先 剥离耕作层土壤或者原自然土壤腐殖质层(表土层)0~30cm,并全 部加以收集,贮存于整理场地周围,必要时用塑料布遮盖,避免暴雨 淋刷而使肥沃土壤大量流失。然后才能实施必要的土地平整措施。 田块基层处理: 对深填或深挖土的地块, 用推土机将土地块推平、 压实,使其形成具有较好防渗、防漏性能,在有条件的情况小,最好 在未来耕作层下部铺设厚约 20 厘米的粘质隔离土层,使人造土壤层
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有保水保肥的性能。 耕层土壤或客土回填:为了能在较短时间内恢复农田的耕作能 力,在整理场地的垫土层之上,将原先存放起来的耕作土层,全部运 送原地进行回填。在回填过程中,尽量保持原有良性土壤剖面的有机 组合和整体性。若回填地原为不易透水的土质基层,回填厚度一般为 50~100 厘米;若回填地原为基岩的基层,回填厚度一般为 100 ~150 厘米。新增建设用地表土搬迁构建新型肥沃耕作土层:北京市每年仍 然有大面积的新增建设用地,这些地区一般均有大量肥沃表土闲置, 完全可以将这些新增建设用地的土壤(优质菜园土)层搬迁至待整理 或待复垦区域,建造大面积具有肥沃土壤层的优质耕地。 表土培育与土壤改良: 在挖填深度超过土壤耕作层厚度的区域必 须在新整理的土地上加铺厚度超过 25 厘米的肥沃表土。这是保证土 地整理质量的关键。在此基础上每年还要向土壤施用农家肥 2000 公 斤/亩以上;在整理之后的 3 年内实施豆科作物与绿肥套种或轮种, 实施作物秸秆回田, 并增加灰渣肥的施用量, 以增加土壤有机质含量, 疏松土壤,改善土壤的通透性;对耕作土层浅薄的田块逐年深翻 20~30 厘米,以改善土壤理化性状。 洪灌淤积: 针对泥沙含量较高的大河下游沿岸区的土地开发整理 项目, 首先将砂土、 砾石填充在待开发整理的区域, 夯实并平整地表。 然后利用河水或洪水富含泥沙的特点, 运用泵提河水或洪水灌溉已平 整的项目区,这样多次周期性灌淤,就可建造肥力水平较高的人工淤 积土层, 这样形成的耕作层还具有保水保肥、 防止下陷和渗漏的特点。
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2. 改良土壤性状 随着农业科技的快速发展,世界各国日益重视土壤改良,研制和 开发出多种土壤性状改良,如改良土壤水分条件的土壤保湿剂、改良 土壤结构的松土剂和固砂剂、改良盐碱土的降盐碱剂。在北京市农业 基础条件较好、 农业生产科技水平和农业生产效益较好的通州、 大兴、 顺义的部分沿河沙地区,其土壤主要魏砂姜潮土、砂质褐潮土,因土 壤质地粗、结构性差、有效养分缺乏,在农业生产中常有漏水漏肥现 象,为了尽快提高土地生产能力和农业生产效益,在土地整理过程中 需要进行必要的土壤性状改良措施。 液体通气保湿剂是日本研制成的一种土壤改良剂,它由聚乙烯 6.66%、脱乙酰甲壳质 0.11%、氨基酸 0.022%、单宁 0.019%构成。在 粘土中加入这种改良剂,能改善土壤的团粒结构,提高其通气性、透 水性和保水性。沥青乳化保湿剂是由比利时科学家研制成功。这种乳 化剂是油状液体,可像化肥一样施在沙漠上。它分亲水性和疏水性两 种:亲水性的能像海绵那样,使植物根部周围保持湿润;疏水性的可 抑制地面水的蒸发。一般情况下,沙土中的水渗透快,蒸发也快,但 经过这种沥青乳化剂的处理后,能长时间蓄积水分,保证植物健康生 长。聚合物固沙保湿剂是埃及制成了一种聚合物固沙保湿剂,它是从 炼油厂、石化厂和发电厂的废料中提取的,将它撒在沙漠上,能够固 沙保湿,抑制生态恶化,从而使有可能在沙漠里种植小麦和稻子等农 作物。 陶瓷保湿剂是日本农业专家开发出一种能够改造沙漠的陶瓷保 湿剂。这种陶瓷含有众多的孔隙,可以吸收比其本身重许多倍的水,
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具有良好的蓄水和保水性能。将它与高分子树脂和沙混合,可以用来 培育树木花草或水果蔬菜。 聚合物亲水松土剂是法国利用聚合物制成 了一种亲水松土剂,它能湿润和疏松土壤。该松土剂呈颗粒状,撒在 土壤中(用量为每平方米 100g)后即起作用。当土壤潮湿时,颗粒 吸收水分而剧烈膨胀,其体积可增大数百倍。然后逐渐释放出水分, 使作物在干旱时也有一定的水分可供维持生长。随着含水量逐渐减 少, 颗粒的体积也随之减小, 空出原来占据的位置, 从而使土壤疏松。 注射松土法是德国专家采用注射法来改良土壤结构,效果很好。他们 制成了一种专门的使用压缩空气的注射装置, 向土壤中注入塑料颗粒 和石灰,不仅可使土壤疏松,石灰还可中和土壤中的酸性。 硫酸铵降钠肥土剂是美国一家农场成功地用硫酸铵改良了高钠 土壤。过去,这个面积为 607 公顷的农场土地含钠量高达 13.7%,一 直无法种植水稻。经硫酸铵处理后,不仅稻株长势良好,而且单位面 积产量也大大增加。其增产的原理是:首先,硫酸铵里的硫降低了土 壤中的钠含量,硫酸根离子与钠离子结合,形成了可溶性硫酸钠;其 次,硫酸铵的酸性降低了土壤的 pH 值,为水稻生长创造了较好的环 境,同时提高了磷和微量元素铁、锰、锌的利用率。另外,同尿素类 肥料相比,硫酸铵里的氮以氨的形式出现,比较稳定,不易挥发,从 而最大限度地促进了作物的生长发育。

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3. 增施肥料培育土壤肥力 在北京市西部山区的碳酸盐褐土区, 利用次生黄土客土垫地为主 的土地开发整理项目区, 为了使土地开发整理项目实施之后尽快地发 挥其应有的效益,应该利用北京市郊区养殖基地丰富的生物代谢物 (有机肥)和靠近牧区的特点,给用参数黄土垫出的平地增施有机肥 料, 以尽快的培肥土壤使农民受益。 据在怀柔北部山区长哨营乡调查, 有的土地开发整理项目实施完工(主要是利用次生黄土垫地)之后。 农民利用整理出的平整土地种植玉米,亩产不足 200 斤,且农业生产 的效益极低,农民纷纷期望一个部门能够将土地开发整理项目做实, 并使之见效, 纷纷要求在土地开发整理项目中增添有效措施——增施 肥料培育土壤肥力,使被开发整理出的农用地具有较高的生产能力, 如图 2 所示。

图 2 怀柔区长哨营乡通过土地开发整理建成的农田景观 (其玉米产量在 200 斤/亩左右)
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增施生物有机肥(牧区、大型养殖场牲畜或家禽的粪便) ,改良 土壤耕性,最稳妥、最有普遍意义措施就是增施有机肥料。无论是粘 土还是砂土,增施有机肥料都可使耕性得到一定程度的改善。大量施 用农家肥(系指含有大量生物物质、动植物残体、排泄物、生物废物 等的肥料) 、种植绿肥和豆科作物不仅能为农作物提供全面的营养, 而且肥效长,可以增加和更新土壤有机质,促进微生物繁殖,改善土 壤的理化性质和生物活性,是生产绿色食品的主要养分来源。同时还 要注意控制与调节有机质的积累与分解, 既能保证当季作物养分的需 要, 又能使有机质有所积累, 不断提高土壤肥力。 灌排和耕作等措施, 可以有效的控制有机质的积累与分解。例如,同旱地相比,水浇地和 水田有利于土壤有机质的积累,而水田通过排干烤田,耕翻晒垡,又 可促进有机质的分解释放养分。 草田轮作是种地养地、用养结合的耕作制度。把豆科绿肥作物纳 入轮作周期,增加了雨季地表的绿色覆盖,减少了水土流失,同时可 起到改土肥田、增产增收作用。间作、套种、复种与混播这几种种植 方法,都是增加雨季地表覆盖,控制水土流失的有效办法。利用栽培 或野生的绿色植物体作肥料。主要分为豆科和非豆科两大类。豆科有 绿豆、蚕豆、草木樨、沙打旺、田菁、苜蓿、柽麻、紫云英、苕子等。 非豆科绿肥, 最常用的有禾本科, 如黑麦草; 十字花科, 如肥田萝卜; 菊科,如肿炳菊、小葵子;满江红科,如满江红;雨久花科,如水葫 芦;苋科,如水花生等。用纸渣改良土壤是印度利用纸厂废渣改良土 壤也取得了很好的效果。其方法是,在作物播种前,每公顷施入纸渣
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5 吨。经过多种作物的对比试验,油菜、小麦、水稻、马铃薯等作物 都能增产 20%~50%。 这主要是由于纸渣不仅能有效地降低土壤酸度, 而且含有钾、镁、钙等微量元素。 4. 对被污染土壤的生物修复 在北京市东南较污水灌溉历史较为长久的平原区, 其土壤主要是 草甸褐土、潮土、盐化潮土、湿潮土区,因为在农业生产过程中长期 利用城市污水灌溉,其农用地土壤有不同程度的污染。为此,应该在 进行必要的土壤污染现状调查的基础上,了解土壤污染的范围、主要 污染物及污染程度,并根据具体情况实施必要的生物修复措施,以确 保农用地及其农产品的安全。 非食源性植物固化技术,即利用非食性植物吸收、富集土壤中重 (类)金属元素并合成有机物(如木材、纤维、花卉等),然后通过收获 将有机物及其所包含的重(类)金属元素从土壤系统中分离出去,以降 低土壤中污染物的总量,还有效防治土壤中的重(类)金属元素进入区 域地表水系统和生态系统,达到减少土壤污染,以确保区域生态环境 质量、食品安全和人类健康的目的。这种非食性植物群固化中有两个 主要功能:一是利用植物对水土保持能力,减缓土壤被侵蚀和被淋溶 的过程,防止重金属元素对水系统的二次污染;二是通过植物根系环 境 pH、Eh 条件的改变(即细菌和真菌的生理代谢过程)促使重金属元 素的化学形态发生转换即重金属元素固化。 如研究表明植物根系可有 效地固定土壤中的铅。

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非食源性植物挥发技术,是利用植物吸收、积累和挥发作用以减 少土壤污染物。目前的研究多集中在利用植物根系细菌的繁殖、分泌 特殊酶的作用将土壤中的甲基汞、离子态汞转化为毒性较小、可挥发 的单质汞,就可以降低土壤中汞毒性,如将汞还原酶基因转导到植物 (如烟草)体中,进行汞污染土壤的植物修复。另外许多植物可从污染 土壤中吸收硒并将其转化成可挥发状态(二甲基硒和二甲基二硒),从 而降低硒对土壤生态系统的毒性。 在美国加州的一个人工构建湿地生 态系统中,种植不同的湿地植物使土壤中硒从 25 mg/kg 降低至 5 mg/kg。土壤通电消毒法是美国发明一种净化被污染土壤的方法,就 是给受污染的土壤通上直流电。当电流接通时,液态酸在阳极形成并 运动到土壤气孔中,吸收土壤中污染物进入液体。在电渗析过程中, 大量的水冲刷土壤,把气孔中的液体冲出来,使其运动到阴极。在那 里液体被抽到地表面,污染物因而离开了土壤。 沸石除污是格鲁吉亚科技人员在向土壤中喷撒农药的同时施入 一定的天然沸石,由于沸石含有众多微孔,吸附性强,能够促进吸收 和析出任何物质与气体的原子, 所以不仅能免除化学农药对土壤的污 染, 有利于作物生长, 而且同农药混用还能增强药性, 提高杀虫效果。 5. 北京市污染土地修复整理的实用技术 上述土壤污染修复技术仅仅是当今学术界在进行小规模试验基 础上,经过比较分析探讨的一些土壤污染修复的新技术。那么,作为 新技术如何在土地整理中应用、并能够取得较好经济效益、社会效益

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和环境效益的具体实践在国内外至今还少有报道。为此,课题组专家 在北京市土地整理与与储备中心、北京土地学会的组织领导下,对北 京市近郊区的高科技农业进行的调查研究,认为对于被污染的土壤, 首先应该确定其土壤污染的类型与范围、 区位条件及农业经营管理水 平,优选条件比较好的被污染土壤的区域,利用土地整理的资金和市 政府相关优惠政策,吸引社会资本与土地整理资金联合,投资修建高 科技农业花卉生产基础设施(大棚、水利排灌、电力和道路)建设,或 者改造现有的为了种植蔬菜而建设的温室大棚, 投资对土地承包者或 农民进行必要的技术培训(花卉产业种植、管理、经营) 。这样使北 京郊区受污染的土壤用于生产非食源, 这样一方面可消除在被污染土 壤上进行食源性的农业生产对人民饮食安全的危害; 二方面可通过花 卉植物从被污染土壤中逐渐吸收、富积污染物,就能达到修复被污染 土壤之目的;三方面还能促进北京郊区农民增收致富奔小康的步伐。 一些列举北京市郊区高科技农业——花卉业生产景观示意图, 如 图 3 所示,由此可见,采用土地整理措施,并结合农业生产与经营的 改善,据初步估算其投资强度与一般的农用地整理相当,但经济、社 会与生态效益更好,这样就很好地发挥了土地整理在发展农村经济、 改善农业生态环境方面的短平快作用。

18

图3

北京市大兴区的高科技高产值花卉业景观图
19

、土壤改良的投资体系 (三) 土壤改良的投资体系 、
在美国土壤改良工程已成为农业投资的主要渠道之一。 这项投资 在很大程度上是靠扩大谷物出口和通货膨胀而使土地升值来保证。 在 美国土壤改良工程首先安排在水量充沛地区天然肥力足的田地上。 而 国家投资则投向个体资本无力负担的、耗费巨大的生产上。在美国大 型农场中诸如农场建筑物、 土壤改良设施、 机械化等结构性费用份额, 在其总费用中,要比小型农场少 1/2,大型农场的牲畜、饲料、植保 等费用份额,反而比小型农场大一倍以上。小型农场投向新建筑、土 壤改良设施等方面的资金,占总资金的 8%,而大型农场的这类投资 仅占总资金的 3%。荷兰的土壤改良所需资金的 65%由国家提供,余 下部分由农场主出资,期限为 30 年。 根据现有北京市近年的土地开发整理项目估算, 增加壤质土层厚 度已经被绝大多数土地开发整理项目所采用, 其土地开发整理的投资 大约在 1800~2500 元/亩;改良土壤性状目前国内土地开发整理还未 见实施,属于土地开发整理过程中的新措施。北京市应该充分利用其 科技资源优势,以提供土壤改良实验基地的方式,积极吸引在京的科 研院所,将其科研经费和土地整理经费协调起来,用于土壤性状改良 及其研究,这样估算土地整理项目用于土壤性状改良的投资,大致可 控制在 400-800 元/亩之间; 增施有机肥和培育土壤肥力措施根据国内 兄弟省市的经验,养鸡、养猪、养鸭、养牛、养羊等所产的生物有机 肥价格大致在 120 元/吨,按(耕作层 30 cm、1.25g/cm3 计)每亩施用有 机肥 2.5 吨,其投资强度大约在 300~500 元/亩之间。
20

六、土壤改良措施流程图
本研究借鉴国际先进的土壤调查技术和土壤质量评价方法, 设计 了适合北京市土壤性状和土地资源管理者使用的土壤质量评价卡 (见 附表三) ,用来对土壤改良工程的效果进行评价。综上所述,土地开 发整理项目实施过程中, 结合图 1 中的国家农用地分等流程中与土壤 性状密切相关的农用地自然质量分,进行宜农土地开发整理、土壤改 良前后评价,以客观掌握开发整理及土壤改良的效益,如图 4 所示。
开 发 整 理 前 自 然 质 量 分 ( 地 ) 分 等 规 程 评 用 壤 农 《土 量 质 量 价 卡 》 开 发 整 理 后 自 然 质 量 分 量 ( ) 分 质 壤 土 后 良 改 分 质 良

待开发整理的宜农土地属性(含土壤性状)调查
施 改 前 土 壤





地属性调查

土壤性状调查

开发整理

土壤

CL CL

的农





地属性调查

土壤性状调查




土地开发整理

土壤

图4

土地开发整理及土壤改良效果评价流程示意图

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附表 1
项目位置 地形图号 土地开发整 理项目简介 年均气温 (2) 地貌类型 (3) 地下水位 施肥状况 土 壤 性 状 描 述 S1 S2 S3 S4 S5 S6 C1 作 物 长 势 C2 C3 C4 C5 cm kg/(公顷?年) 土层厚度(11) 土壤有机质含量 土壤质地 水分保持状况 耕作难易性 pH 及污染状况 作物外观 养分含量 根系状况 对作物适应性 作物秸秆分解度 项目级别: 建设规模: ℃ 国家级 区县 乡镇 村

北京市土地开发整理项目验收——土地质量调查表
地理座标(1) 图斑编号 北京市级 区县级; 项目性质: 新增耕地: mm 东经 北纬 海拔 (m) . 整理 调查日期 调查者 复垦 建设期限:200 投资规模: 无霜期(2) 侵蚀状况(6) 灌溉状况(9) 粮食单产量 kg/(公顷?年) 天 至 200 万元? 年 200 年 月 日,天气 .

地类号 开发 公顷 ℃

公顷; 年降水量(2) 坡度及坡向(4) 排水状况(7) 农药施用量 适宜度 适宜度 适宜度 适宜度 适宜度 适宜度 适宜度 适宜度 适宜度 适宜度 适宜度 . . . . . . . . . . . kg/(公顷?年)

≥10℃积温(2) 地表状态(5) 水质状况(8) 耕作状况(10)

根据实际土层,按土层厚度质量分条文说明评分 有机质含量≥3%为 10 分,并根据实际含量及施肥情况记 1~9 分 中壤质为 9~10 分,轻壤及重壤为 6~8 分,砂壤及黏土为 3~5 分,砂土为 0~2 分 水分保持、获取和供应好记 10 分~水过量难以保持、过干或过湿、水分流失记 0 分 易耕作记 10 分~无法深层耕作、土壤成块或板结或泥泞或多砾石记 0 分 无污染 pH=6.5~7.5 记 10 分~无污染 pH≥9.5 记 0 分;有污染的土壤均记 0 分 绿色、密集、均匀、高大强健、长势好记 10 分~黄色、矮小、颜色暗淡、浅绿色记 0 分 不缺养分、叶面无斑点记 10 分~叶面黄紫色、有斑点、枯萎、根部溃烂、产量低记 0 分 白色根系粗壮、根系发达记 10 分~根短且浅、变色记 0 分 适宜当地多数作物生长记 10 分~不适宜多数作物生长及易发生病虫害的记 0 分 秸秆在 4-5 个月内分解、1 年完全分解记 10 分~次年仍有大量秸秆未降解记 0 分
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附表 2 北京市土地开发整理项目验收——土地质量调查表条文说明

(1). 地理座标:采用大比例尺地形图和 GPS 共同确定; (2). 气候资料:年均气温、年均降水量、≥10℃积温、无霜期可根据当地气象站点资料填写,如果距离气象站点较远可采用大比例 尺气候资源图和内查法确定; (3). 地貌类型:1 为中切山地、2 为浅切低山、3 为风沙丘、4 为丘陵、5 为山前台地、6 为谷地、7 为冲洪积扇及河流阶地、8 为冲 积平原; (4). 坡度及坡向:利用罗盘测量,1 为≥25°的坡地,2 为 20°~25°坡地,3 为 10°~20°的缓坡,4 为 0°~10°的盘桓坡地; 利用罗盘测量,坡向分阳(南坡及西南坡)、半阳坡(西坡及东南坡)、阴坡(北坡及东北坡)、半阴坡(东坡及西北坡); (5). 地表状态:1 为裸岩、2 为巨砾和砂砾石、3 为人工固体废弃物、4 为裸砂和裸土、5 为松散坡积物、6 为松散洪冲积物; (6). 侵蚀状况:侵蚀类型:1 为水力侵蚀、2 为重力侵蚀、3 为风力侵蚀;侵蚀强度:a 为轻度、b 为中度、c 为强度、d 为剧烈; (7). 排水状况:1 为通畅、2 为稍阻、3 为受阻、4 为不良 (8). 水质状况:1 为淡水(地表 I、II、III 和 IV 类水)、2 为稍咸水或中水、3 为地表 V 类、4 为咸水或污水; (9). 灌溉状况:1 为灌溉保证率≥75%,2 为灌溉保证率 50~75%、3 为灌溉保证率≤50%;灌溉方式:a 为滴灌、b 为喷灌或管灌、 c 为漫灌、d 为无灌溉; (10). 耕作状况:说明熟制、种植方式(套种、轮种、农作物与绿色轮种、种植与休闲) 、施肥、育种及作物单产只统计平年的状况。

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(11). 土层厚度质量分按图 5 评估:

图5

按北京市自然地理及社会经济状况而设计的土层厚度评分示意图

24

附表 3
项目位置 地形图号 土地开发整理 项目简介 年均气温(2) 地貌类型 (3) 地下水位 cm 项目级别: 建设规模: ℃ 国家级 区县 乡镇 村

北京市土地开发整理项目验收——土壤性状调查表
地理座标(1) 图斑编号 北京市级 区县级; 项目性质: 新增耕地: mm ≥10℃积温 地表状态(5) 水质状况(8) 东经 北纬 海拔 (m) . 调查日期 调查者 复垦 建设期限:200 投资规模: 无霜期 侵蚀状况(6) 灌溉状况(9) 至 200 万元? 天 年 200 年 月 日, 天气 .

地类号 开发 公顷 ℃

整理

公顷; 年降水量 坡度坡向(4) 排水状况(7)

土壤剖面性状
土壤颜色 土层深度/cm 干湿度 质地 石质状 况(13) 土壤结构 松紧度 侵入体 根系状况 pH 值 石灰反应 剖面综述

(10)
0~10 10~20 20~30 30~40 40~50 50~60 60~70 70~80 80~90 90~100

(11)

(12)

(14)

(15)

(16)

(17)

(18)

(19)

(20).

25

附表 4

北京市土地开发整理项目验收——土壤性状调查表条文说明

(1). 地理座标:采用大比例尺地形图和 GPS 共同确定; (2). 气候资料:年均气温、年均降水量、≥10℃积温、无霜期可根据当地气象站点资料填写,如果距离气象站点较远可采用大比例 尺气候资源图和内查法确定; (3). 地貌类型:1 为中切山地、2 为浅切低山、3 为风沙丘、4 为丘陵、5 为山前台地、6 为谷地、7 为冲洪积扇及河流阶地、8 为冲 积平原; (4). 坡度及坡向:利用罗盘测量,1 为≥25°的坡地,2 为 20°~25°坡地,3 为 10°~20°的缓坡,4 为 0°~10°的盘桓坡地; 利用罗盘测量,坡向分阳(南坡及西南坡)、半阳坡(西坡及东南坡)、阴坡(北坡及东北坡)、半阴坡(东坡及西北坡); (5). 地表状态:1 为裸岩、2 为巨砾和砂砾石、3 为人工固体废弃物、4 为裸砂和裸土、5 为散松坡积物、6 为松散洪冲积物; (6). 侵蚀状况:侵蚀类型:1 为水力侵蚀、2 为重力侵蚀、3 为风力侵蚀;侵蚀强度:a 为轻度、b 为中度、c 为强度、d 为剧烈; (7). 排水状况:1 为通畅、2 为稍阻、3 为受阻、4 为不良 (8). 水质状况:1 为淡水(地表 I、II、III 和 IV 类水)、2 为稍咸水或中水、3 为地表 V 类、4 为咸水或污水; (9). 灌溉状况:1 为灌溉保证率≥75%,2 为灌溉保证率 50~75%、3 为灌溉保证率≤50%;灌溉方式:a 为滴灌、b 为喷灌或管灌、 c 为漫灌、d 为无灌溉; (10).土壤颜色:采用以门塞尔颜色系统(Munsell Soil Color Charts)为基础的标准色卡比色法,它包含有 428 个标准比色卡。
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(11).干湿度:可以运用 TDR 仪测定土壤水分含量。在野外可以用速测方法测定土壤湿度,但通常只是用上眼睛和手来观察和触测, 其标准可分为:1 为干、2 为润、3 为湿润、4 为潮湿、5 为湿五级。 (12).质地:野外鉴定土壤质地,一般用目视手测的简便方法,可以将土壤质地依次鉴定如下:1 为砂土、2 为砂壤、3 为轻壤、4 为 中壤、5 为重壤、6 为黏土六级。 (14).石质状况:1 为无(≤1%)、2 为很少(1%~5%)、3 为少(5%~15%)、4 为中(15%~30%)、5 为多(30%~50%)、6 为很多(≥50%) 级; a 表示粒径 2~20 mm 的砾石,b 表示粒径≥20 mm 的石块。 (15).土壤结构:1 为片状、2 为碎屑状、3 为团粒或粒状、4 为块状、5 为柱状结构。 (16).松紧度:可以用土壤紧实度仪测定,也可以用手感法鉴定,1 为疏松、2 为松、3 为稍紧、4 为紧实、5 为紧实而坚硬。 (17).侵入体:1 为有碎石、2 为中等(1~4 条/cm2)、3 为多(≥4 条/cm2);a 代表乔木根系、b 代表灌木根系、c 代表草本根系。 (18). pH 值:采用 pH 试纸或便携式 pH 仪测定。 (19).石灰反应:1 为无、2 为微弱、3 为中等、4 为强烈、5 为剧烈反应。 (20).剖面综述:土壤剖面形态特征包括土壤发生层次的划分,以及土体构型。

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附表 5
日期: 耕作系统: 野外调查与观测 评价指标 作物生长状况 土壤 pH 值 土壤肥力状况 表层土壤颜色 耕作层土壤结构 土壤透水、持水性 土壤生物活动状况 土壤紧实度与结皮 作物留茬状况 冬季作物覆盖 土壤侵蚀状况 土壤有机物状况 其他土壤性状指标 观测内容 0 1 2 评价者:

北京市土地开发整理项目评价——土壤质量评价卡
经纬度海拔: 适宜耕作: 田间号(ID): 过分湿润: 轮作状况: 过分干旱

地点: 土壤水分状况(选择其一): 指标分值等级 3 4 5 6 7

确定指标分值的条文和说明依据 8 9 差 作物生长不均;作物矮 小;通常作物褪色 与适宜 pH 差值≥1.0 多个土壤性状不适宜作 物生长发育 白色淡灰色或红色 坚硬块状、有硬结壳, 难于耕作 水分流失或有积水严 重,土壤持水性差 土壤中动物活动少见 探针不易插入土壤、土 壤结皮坚硬 土壤表面作物留茬覆盖 率为 0%~30% 无活的或死作物覆盖 土壤侵蚀或风蚀严重 表土层(0~5 cm)有机质 含量<1% 中 作物生长有差异; 作物 较小;作物稍微褪色 与适宜 pH 的差值在 0.5~1.0 之间 有 2 个土壤性状不适 宜作物生长发育 暗灰色或淡棕色 肉眼可见碎屑结构 优 作物直立均衡; 生长状 况良好 土壤 pH 值适宜作物生 长发育 绝大多数土壤性状均 适宜作物生长发育 暗棕色或黑色

团粒结构, 土壤肥沃易 于耕作 有水分流失或积水现 极少有水分流失或积 象,土壤持水性较差 水现象, 土壤持水性好 土壤中有生物活动的 土壤中有大量动物活 迹象 动的迹象 探针插入土壤有阻力; 探针易插入土壤; 土壤 有破碎结皮 没有破碎 土壤表面作物留茬覆 土壤表面作物留茬覆 盖率为 30%~70% 盖率>70% 50%~90%土壤表面被 >90%土壤表面被作物 作物及植物覆盖 覆盖 局部有土壤侵蚀或风 很少或无土壤侵蚀或 蚀现象 风蚀现象 表土层(0~5 cm)有机 表土层(0~5 cm)有机 质含量 1%~2% 质含量>2%

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北京市土地开发整理项目工程建设标准

II 土地开发整理的效益评价研究报告

北京市土地整理与储备中心 2004 年

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II 土地开发整理的效益评价研究
一、土地开发整理的效益评价研究的必要性
土地开发整理是有效补充耕地面积、提高耕地质量及其粮食生产 能力、促进土地集约化利用、改善农业生态环境质量的重要途径。从 科学发展观的角度来看,开展土地开发整理的效益评价研究具有以下 两方面的作用:一是有利于加强土地开发整理在保障区域经济社会可 持续发展、区域生态环境建设中的作用,有利于发挥土地开发整理“绿 箱政策”的作用;二是有利于不断完善土地开发整理措施及其管理机 制,促进土地开发整理事业的持续健康发展。 国土资源部 2002 年颁布的《土地开发整理规划编制手册》 ,已经 将土地开发整理的投资分析与效益评价列为土地开发整理项目验收的 主要内容,即土地开发整理效益分析报告。该报告包括经济效益分析、 社会效益分析、生态环境效益分析,并通过以上三个方面的比较分析, 得出土地开发整理的综合效益评价及结论性评述。

二、土地开发整理的经济效益评价
土地开发整理的经济效益分析,对比分析土地开发整理过程中的 经济投入与开发整理后项目范围内产值、净产值、净效益、净增长的 关系及资金回收期等,同时调查分析开发整理前后相关居民的经济收 入、纯收入的年增长情况等。总之土地开发整理最为直接的目的是增
30

加有效耕地面积、提高耕地质量、增强土地资源的生产能力。因此, 土地开发整理的经济效益评价也应该从耕地利用的角度,通过综合比 较分析土地开发整理投入资金和经过开发整理后农业生产的逾期效 益,得出土地开发整理的经济效益,详见附表六和附表七。 由于农业生产本身的特点决定了要准确地、及时地获得土地开发 整理后的农业经济效益是比较困难的,故在实际研究工作中常常采用 类似地区比较法,即在土地开发整理项目所在乡镇或村庄,调查其原 有优质耕地的投入产出状况,作为经过开发整理后耕地未来的投入产 出状况,这样调查项目区原有耕地面积为 S 0 ,经开发整理后其有效耕 地面积为 S1 ;项目区原有耕地单位面积年均农业投入(生产成本)为

T0 ,单位面积年均收益为 F0 ,所在乡镇现有优质耕地(经开发整理后
的近期未来耕地)的单位面积年均农业投入(生产成本)为 T1 ,单位 面积年均收益为 F1 。那么土地开发整理项目的年均纯收入为:

Y=S1 ? ( F1 ? T1 )-S 0 ? ( F0 ? T0 )

(1)

然后,利用土地开发整理项目总投资( M )和土地开发整理项目 的年均纯收入 Y ,并采用静态投资回收期计算公式,就可以预计该土 地开发整理项目的静态投资回收期。具体来说,土地开发整理项目的 经济收益计算步骤如下: ——根据《经费投入调查表》计算土地开发整理项目总投资。 ——使用类似地区比较法和方程(1)计算土地开发整理项目年均纯收 入金额。 ——根据《预期经济效益调查表》计算土地开发整理项目的经济效益。
31

——采用静态投资回收期计算公式,预计该土地开发整理项目的静态 投资回收期。

三、土地开发整理的社会效益评价
土地开发整理的社会效益是指土地开发整理项目实施后, 从全社 会角度来看,土地开发整理为实现社会发展目标(经济持续增长、公 平分配、社会安定、安置就业等)和全面实现国民经济发展目标所作 贡献与影响的程度,亦即经济学上的“增长以外的增长”。土地开发整 理的社会效益具有整体性、 间接性、 渐变性、 潜在性和滞后性的特点, 所谓的“功在当代, 利在千秋”是对土地开发整理项目社会效益的高度 概括。在实地调查的基础上,需要对以下三方面的比较分析,一是土 地开发整理前后项目区内有效耕地面积变化、 每年各类农产品的生产 总量以及单位面积土地产量的变化情况; 二是土地开发整理前后项目 区内灌溉条件、居住条件、劳动就业等方面的变化;三是与生产力水 平相适应的土地权属调整、农业生产规模及土地集约化利用情况,来 确定土地开发整理项目实施在促进农村经济社会发展、 帮助农民脱贫 致富、美化农业生产景观和改善农民生活条件的作用。该课题运用层 次分析评价法设计了以下调查指标及其打分(0~100 分)体系, 详见附 表三。 附表三中的 X1、X2、X3 和 X4 是土地开发整理项目的社会效益评 价的因素层, 而影响 X1、 2、 3 和 X4 的因子 X11、 12、 13、 14 ; 41、 X X X X X …X X42、X43 为基层因子层。组织相关专家进行以下判断并打分:如果认
32

为 Xi 与 Xj 对土地开发整理的社会效益贡献程度相同, aij=aji=1; 则 如果认为 Xi 比 Xj 的贡献略大,则 aij=3、aji=1/3;认为 Xi 比 Xj 的 贡献大,则 aij=5、aji=1/5;如果认为 Xi 比 Xj 的贡献大很多,则 aij =7、aji=1/7;如果认为 Xi 的贡献如此之大,Xj 根本不能和它相提 并论,则 aij=9、aji=1/9。这样得到判断矩阵: a11 a12 a13 a14 a21 a22 a23 a24 a31 a32 a33 a34 a41 a42 a43 a44

然后按照下列公式计算判断矩阵的特征向量(di)和功能重要性 系数(Wi) :
di = 4
4

∑a
j =1

ij

Wi = d i / ∑ d i
i =1

4

运用相同的方法也可以计算出各类(这里只有 4 类)基层因素的 特征向量(dij)和功能重要性系数(Wij) ,并具有
4

Wi=∑ Wij
j=1

4

∑ W =1
i i=1

最后运用附表三中各基层因子的分值, 分别计算土地开发整理项 目实施前后的社会效益评价量值, 即设定土地开发整理项目实施前后
33

的社会效益分值分别为 P0 和 P 1 :

P0=∑∑ (Fij ? Wij )
i=1 j=1 4 4

4

4

P1=∑∑ (Tij ? Wij )
i=1 j=1

那么就可以估算出土地开发整理项目实施所带来的社会效益分 值为 P1-P0 。 综上所述, 土地开发整理项目的社会效益评价步骤如下: ——根据《社会效益评价指标调查表》的调查数据请专家给各项指标 打分。 ——使用上述层次分析法和方程计算项目施工前社会效益 P0 。 ——项目竣工后,使用同样的方法计算新的社会效益 P 1 。 ——社会效益分值即为 P1-P0 。

四、土地开发整理的生态环境效益评价
土地开发整理的生态环境效益是指土地开发整理项目在维持区 域农业生态系统稳定性和可持续性方面的作用。 即在比较分析土地开 发整理前后项目区内水土流失、土壤风蚀、土地沙化、土壤污染、洪 涝灾害发生频率与灾情、干旱发生频率与灾情的变化情况;比较分析 土地开发整理前后项目区农业生产景观、居民生活环境的美化情况; 比较分析土地开发整理前后项目区及其外围地区生物多样性变化情 况等的基础上综合评定。 根据北京市土地开发整理项目集中分布区的 自然环境特征、土地利用现状,应该从土地开发整理项目区及其外围 地区的生物多样性、植被覆盖度、植物及作物秸秆覆盖状况、农田产
34

量稳定性、水土流失状况、农田灌溉节水、农药化肥施用量等方面, 综合评价土地开发整理项目实施所带来的生态环境效益, 并设计出相 关调查指标体系,如附表六所示。 附表中的 X1~X12 是土地开发整理项目的生态环境效益评价的因 素。组织相关专家进行以下判断并打分:如果认为 Xi 与 Xj 对土地 开发整理的社会效益贡献程度相同,则 aij=aji=1;认为 Xi 比 Xj 的 贡献略大,则 aij=3、aji=1/3;如果认为 Xi 比 Xj 的贡献大,则 aij =5、aji=1/5;如果认为 Xi 比 Xj 的贡献大很多,则 aij=7、aji=1/7; X 则 如果认为 Xi 的贡献如此之大, j 根本不能和它相提并论, aij=9、 aji=1/9。这样得到判断矩阵:
a11 a12 a13 …… a19 a21 a22 a23 …… a29 a31 a32 a33 …… a39 …… ………………… a81 a82 a83 …… a89 a91 a92 a93 …… a99

然后按照下列公式计算判断矩阵的特征向量(di)和功能重要性 系数或者权重(Wi) :
di = 9
9

∑a
j =1

ij

Wi = d i / ∑ d i
i =1

9

9

∑ W=1
i i=1

最后运用附表三中各基层因子的分值, 分别计算土地开发整理项
35

目实施前后的生态环境效益评价量值, 即设定土地开发整理项目实施 前后的生态环境效益分值分别为 P0 和 P 1 :

P0=∑ ? Fi ? Wi ?
i=1 9

9

P1=∑ ?Ti ? Wi ?
i=1

那么就可以估算出土地开发整理项目实施所带来的生态环境效 益分值为 P1-P0 。 综上所述, 土地开发整理项目的生态环境效益评价 步骤如下: ——根据《生态环境效益评价指标调查表》的调查数据请专家给各项 指标打分。 ——使用上述层次分析法和方程计算项目施工前生态环境效益 P0 。 ——项目竣工后,使用同样的方法计算新的生态环境效益 P 1 。 ——生态环境效益分值即为 P1-P0 。

五、土地开发整理项目的综合效益评价
通过对土地开发整理项目的经济效益、 社会效益和生态环境效益 评价,就可汇总出土地开发整理项目的综合评价表,如附表七所示。 具体评价步骤如下: ——分别计算项目施工前的经济效益、社会效益和生态环境效益值。 ——上述三者相加即为项目施工前的综合效益值。 ——同样方法计算项目施工后的综合效益值。 ——施工前后综合效益值之差即为该项目的综合效益。
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附表 6
项目名称 项目所在地

北京市土地开发整理项目——经费投入调查表
项目类型与级别 区(县) 乡镇 村 立项及竣工时间 实际经费(万元) 备注

项目 国家投资 资金 来源 地方投资 其他资金
项目立项审查及报 批

预算经费(万元)

含投工折资

前 期 工

项目规划可行性研 究 项目施工设计


项目实施前清查费


工程监理费 其他费用 土地平整

资 金 使 用

项 目 工 程 费

农田水利 田间道路配套 其他工程 设备购置 拆迁费 其他

竣 工 验 收 费 管 理 费

竣工验收与决算 项目决算审计 土地重估与登记 基本农田重划标记 管理费 不可预见费

37

合计(M)

附表 7

北京市土地开发整理项目——预期经济效益调查表 (面积:公顷;产值:万元;产量:kg)

项目名称 项目所在地
项目 单产 主要 作物 产量 居民点 建设 人均量 用地 工矿地 耕地 农用 地 灌溉率 机耕率 基本田 土地垦殖率 农田林网面积 林网覆盖率 其他

项目类型与级别 区(县)
开发整理前 总产量 总产值 单产

乡镇



立项及竣工时间
增减量 单产 总产量 总产值

开发整理后 总产量 总产值

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附表 8
项目名称 项目所在地

北京市土地开发整理项目——社会效益评价指标调查表
项目类型与级别 区(县) 乡镇 村 立项及竣工时间 经济与产业结构
开发整理前 开发整理后 增减量 调查值 分 调查值 分

项目所在行政区人口 准则层因素 评价指标层因子 年人均纯收入 X11 农民脱贫 致富程度
X1

F11 F12 F13 F14 F21 F22 F23 F24 F25 F26 F31 F32 F33 F34 F35 F41 F42 F43

T11 T12 T13 T14 T21 T22 T23 T24 T25 T26 T31 T32 T33 T34 T35 T41 T42 T43

年人均消费水平 X12 恩格尔系数 X13 人均固定资产 X14 耕地面积 X21

农村经济 发展程度
X2

农业生产规模 X22 土地利用结构 X23 劳动生产率 X24 农产品商品率 X25 年均灾损模数 X26 科技成果利用率 X31

农村社会 进步程度
X3

义务教育普及率 X32 机动道路通达性 X33 劳动就业率 X34 农业生产景观 X35

农 民 生 活 水 农民生活条件 X41 平进步程度
X4

农村电话普及率 X42 农村电视普及率 X43

社会效益分值 P

P0

P1

P1-P0

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附表 9 北京市土地开发整理项目—生态环境效益评价指标调查表
项目名称 项目所在地 区(县) 乡镇 村 项目类型与级别 立项及竣工时间 经济与产业结构

项目所在行政区人口 项目所在区地貌特征 评价指标 裸岩裸土面积比重 森林覆盖度 x2 生物多样性(1) x3 农田覆盖状况(2) x4 作物单产年际变率(3) x5 水土流失状况 x6 土壤风蚀状况 x7 农田年亩均灌溉水量 x8 年亩均化学品施用量 x9 x1
开发整理前

开发整理后

增减量

F1 F2 F3 F4 F5 F6 F7 F8 F9

T1 T2 T3 T4 T5 T6 T7 T8 T9

注解:
生物多样性(1):主要观察项目区内森林、灌丛、花草等植物种群结构与作物的 协调状况 农田覆盖状况(2):重点调查 7 月以及 11 月至来年 5 月农田作物或秸秆覆盖状况 作物单产年际变率(3):调查农田生态系统对年际气候变化的缓冲性能即稳定性 总体生态环境景观(4):土地管理者对项目区生态环境的直观感觉。

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附表 10
项目名称 项目所在地

北京市土地开发整理项目——综合效益调查表
项目类型与级别 区(县) 乡镇 村 立项及竣工时间
开发整理后 增减量

经济评价指标体系 土地利用率 土地垦殖率 土地利 用程度 评价指 标体系 农用地增张率 基础设施占地率 治涝工程效益系数 灌溉保证率 单位面积土地投资 土 地 投 单位投资新增产量 入产出 单位面积土地纯收入 效益评 价指标 投资收益率 净现值 静态投资回收期 社会及 生态环 境效益 评价指 标体系 增加就业机会 年人均纯收入 单位面积年均灾损 农业生态环境景观 农民生活条件状况 土地利用结构 人均土地指标

开发整理前

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北京市土地开发整理项目工程建设标准

III 土地开发整理项目管理运作模式研究报告

北京市土地整理与储备中心 2004 年

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III 土地开发整理项目管理运作模式研究报告
一、土地开发整理的概念
土地开发整理的概念起源 13 世纪的德国, 地处欧洲西部的德国 拥有丰富的自然资源,其气候温和,常年多雨,加之土地肥沃,为农 业生产提供了理想的条件。在 13 世纪以英国、法国和德国为代表的 欧洲已进入农业庄园时代,农奴们生活在地主庄园附近的村子里,为 地主干活。每个农奴耕种 5~12 公顷土地,主要种植小麦、大麦、豆 类、燕麦和黑麦,这些耕地中还夹杂有休闲土地。最初的土地整理仅 限于对局部河流或小流域的改造, 其目的之一就是便于在农业生产及 农产品加工过程中使用水车或风车的动力。 随着生产力水平的提高和 人口的不断增加, 古代农业技术如“三田”轮作制和重型轮式犁在农耕 中的应用,进一步促进了农业的发展,于是也出现了区域性的人地矛 盾,这就要求人们进一步的集约利用土地资源。16 世纪中期至 19 世 纪末期, 国外土地开发整理开始围绕农田归并、 河道治理以增加耕地, 农庄搬迁、土地权属调整以改善农业生产条件而进行,从而使土地整 理的内容逐步扩大。20 世纪初期至 20 世纪中期,随着世界各国城市 化进程的加快和大型基础设施建设的进行, 土地整理围绕提高农业生 产率和农业生产的集中化、产业化而进行,以缓解城市发展对土地的 需求。如美国从二战时期开始到 20 世纪 70 年代,农场数目减少 2/3、 农场经营规模扩大了一倍多;欧洲共同体九国的农场平均规模已达 18 公顷;日本因受自然条件所限,其农户规模一直较小,但从 20 世
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纪 60 年代以后也表现出集中的趋势,农民户数以每年 1%的速度在 缩减。 土地开发整理的基本功能就是有效补充耕地数量、快速改善土地 质量以提高粮食综合生产能力、促进土地集约化利用和改善农村生态 环境质量,也是全面提高耕地资源对可持续发展保障能力的重要手段。 1999 年我国开始实施大规模的土地开发整理,这是贯彻落实国家新的 “土地管理法”,实现全国耕地总量动态平衡目标的需要,也是贯彻执 行“保护资源”和“严格保护基本农田”, 实现可持续发展的重要举措。 近 五年来随着北京市经济的健康快速发展和社会主义市场经济体制的逐 步完善,北京市土地整理储备中心组织实施了市级土地开发整理项目 755 个,累计新增加农用地 16.7 万亩。并在土地开发整理项目建设和 管理等方面积累了经验,在合理开发利用土地资源、实现耕地占补平 衡等方面发挥了重要的作用,即通过对田、水、路、林、村的综合整 治,有效补充了耕地数量,提高了耕地质量,优化了土地利用结构, 促进了土地集约化利用,改善了京郊生态环境质量,对京郊经济的持 续快速发展起到了显著的促进作用。

二、研究目的与研究意义
目前,土地开发整理工作正在全国范围内展开,各地都出现了一 些成功的可供借鉴的示范项目和管理模式, 但还存在许多问题有待我 们根据各地的实际情况对土地开发整理实践工作进行系统地分析研 究、总结经验、不断革新以指导土地开发整理实践。有必要在有效贯
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彻落实国务院 28 号文件精神“实行最严格的土地管理制度, 是有效贯 彻执行科学发展观,确保经济持续发展的必然要求”的基础上,开展 市级土地开发整理项目工程建设标准研究, 创建具有北京市特色的土 地开发整理项目管理与评价体系,为土地开发整理工作的规范化、制 度化、标准化提供政策与管理依据;为建设现代化农业,发展农村经 济,增加农民收入做出重要贡献。该项研究对于丰富和发展社会主义 市场经济条件下的土地开发整理管理模式, 创建具有北京特色的土地 开发整理项目管理与评价体系, 运用科学的发展观指导土地开发整理 工作具有重要的意义:

(一) 土地开发整理确保了基本农田保护及耕地的占补平衡
近五年来在市委市政府的领导下, 北京市国土资源局在开展详尽 土地调查研究的基础上,积极开展土地开发整理工作。北京市财政投 入土地开发整理资金高达 4.5 亿元,再加上国家投入的相关资金、区 县自筹资金和社会资金,用于土地开发整理的总资金高达 10 亿元, 实施各类土地开发整理项目约 1000 项,新增耕地达 18 万亩。此项工 作在土地开发整理项目的规划、开发利用土地资源、实现耕地总量动 态平衡和占补平衡等方面发挥了重要作用,如图 6 所示。

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图 6 北京市耕地、园地、林地和建设用地变化图(1991~2003 年) 北京市国土资源局结合首都生态环境建设、 农田水利设施建设等 工程,在进行充分生态环境影响评价的前提条件下,重点对宜农荒地 实施土地开垦、对砖瓦窑及其取土用地、废弃旧村址、废弃坑塘及渠 道、采沙石场、堆沙石及固体废弃物堆放场地等进行治理与复垦。仅 在 1997 年至 2001 年期间累计开发整理、复垦优质耕地约 15 万亩, 在保持耕地总量动态平衡的同时, 为改善北京市郊区农业生态环境质 量做出了重要贡献。据调查资料,1999 年至 2002 年期间,在林地和 建设用地不断增加的情况下,北京市实施了市级土地开发整理项目 755 个,累计新增加农用地 16.7 万亩。另外,北京市还申报了 16 个 国家级土地开发整理项目,待项目竣工后可增加农用地 2.65 万亩。 正是由于市委市政府的高度重视, 市国土资源管理局采取了有效的土 地开发整理措施,加之社会各界的支持,使北京市 2000 年、2001 年 和 2002 年连续三年实现了耕地占补平衡。

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(二) 土地开发整理促进了首都生态环境圈建设
土地开发整理发展历程可划分为三阶段:一是通过田、水、路、 林、村的综合整治增加耕地面积、提高耕地质量以达到增加粮食综合 生产能力的目的;二是结合土地整理及土地利用配置的优化,有效地 开展农业及农村生态环境建设,以创建可持续农业生产模式;三结合 土地整理和村庄整理,在美化农业生产及农村景观的同时,提高了土 地资源的利用效益, 促进了农村经济的快速发展和农民生活水平的全 面改善。近 5 年来北京市在经济持续高速发展、人民生活水平显著改 善、基础设施建设速度明显加快的情况下,通过土地开发整理使得城 郊农业生态环境质量得到显著改善。 农村及农业生态环境治理效果明显:北京市结合土地开发整理、 中低产田改造等实施了国家级生态示范县建设。林业生态工程、密云 水库上游水土保持工程、饮用水源保护及泥石流防治工程、前山坡地 爆破造林工程等, 在改善农业生态环境及建设生态农业等方面取得突 破性进展。 郊区平原的农田林网和主要干线公路绿色通道建设成绩显 著,在适度开发宜农荒地的同时,使得北京市山区林木覆盖度提高到 60%以上,并且建成了经济效益、社会效益(安置劳动就业)、生态环 境效益十分显著的高标准园地面积 178.81 万亩; 平原区营造林网 (特 别是区县城、卫星城外围地区的林网)和林片总面积超过 6 万亩。与 此同时,结合土地开发整理及生态环境建设工程,治理水土流失面积 超过 1200 平方公里,使治理地区土壤年平均侵蚀模数由 2000 吨/平 方公里下降到 1600 吨/平方公里,使水土流失和农业面源污染扩散得
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到有效控制,确保密云水库、怀柔水库的水质连续保持国家地表水二 类水质标准。通过土地复垦等综合措施治理砖瓦厂、河道采集沙石场 等废弃荒地,并在永定河、潮白河、大石河、南口以及延庆县康庄等 重点风沙危害区营造经济型的生态林 30 万亩以上,为有效控制地面 扬尘、改善大气质量发挥了积极作用。 土地开发整理在促进北京市郊区土地利用模式优化、 提高土地资 源效率方面成绩显著。国内外相关研究成果表明,生态环境退化是区 域土地利用的产物(Environmental degradation: the product of land use) 。美国 EPA 的专家通过监测新泽西州一个小流域过去 30 年的生 态环境变化, 指出所有的生态环境问题事实上都是区域土地利用与土 地规划问题。基于上述认识,北京市国土资源局组织相关研究专家, 2000 年初市土地整理中心在开展平谷区土地开发整理的实践过程中, 就设立了土地开发整理的生态环境影响评价专题;在 2002 年还向市 委市政府提交了《北京市土地资源利用变化与生态环境分析报告》 。 在上述充分调查研究工作的基础上, 明确了土地开发整理的目标就是 创建区域可持续农业生产模式, 将传统的土地管理方式逐步转变为以 生态农业土地评价为核心的土地规划及管理模式, 并采取有效措施优 化区域土地利用配置, 使生态环境效益和经济效益较好的林地与园地 面积比重得到增加,如图 7 和图 8 示,以达到从根本上消除引发生态 环境退化的因素。

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图 7 北京市远郊区县林地园地面积(1993~2003 年)变化图

图 8 北京市近郊区林地园地面积(1991~2003 年)变化图 土地开发整理工作的开展强化了对自然资源的保护, 随着土地开 发整理特别是工矿废弃土地复垦工作的开展, 北京市政府先后决定在 本市行政区域内全面禁止开采沙石、 生产粘土或部分以粘土为原料的

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实心砖、多孔砖、空心砖以及粘土瓦,并要求尽快对废弃的工矿用地 进行复垦。在水源涵养林及生态防护林集中的山区,严格禁止过度开 垦与建设,与此同时,市人民政府坚持以人为本的科学发展观,对山 区生态林建设和管理实行“养山就业、规范补偿、以工代补、建管结 合”的方针,为有效保护山区造林绿化成果,提升山区绿色生态屏障 建设和管理水平,切实维护山区农民的利益,促进山区经济全面、协 调和可持续发展,建立了山区生态林补偿机制,通过建立生态林补偿 机制,实现山区农民由“靠山吃山”向“养山就业”转变,推进了山区生 态环境建设和社会经济的协调发展。 山区生态林补偿范围是经区划界 定的山区集体所有的生态林,总面积为 60.8 万公顷(912 万亩),月人 均补偿 400 元,补偿人数全市近 4 万人。补偿年限从 2004 年开始, 暂定到 2010 年。

(三) 土地开发整理促进了京郊经济的快速发展
土地开发整理作为政府扶持农业的重要手段, 必须不断强化农业 生产的基础条件,支持农业经济结构的战略性调整,以提高农业综合 生产能力。 北京市国土资源局认真贯彻市委市政府有关农业和农村经 济发展的政策,将提高土地综合生产能力、增加农民收入作为土地开 发整理的重要目标, 使土地开发整理资金及其相关工程措施在调整土 地利用结构、农业生产结构、强化农业基础设施建设、优化土地权属 等方面发挥了重要的作用。如 2003 年北京市实现农业增加值 95.3 亿 元,比上年实际增长 3.3%;全市完成农林牧渔业总产值 237.9 亿元,

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比上年增长 7.7%。其中,种植业产值 102.3 亿元,增长 5.2%,养殖 业产值 135.6 亿元, 增长 9.6%。 种植业与养殖业结构由 2002 年的 45: 55 调整到 43:57。2003 年北京市粮食播种面积 212 万亩,各类经济 作物和其它农作物占耕地面积的比重由上年的 45.4%上升到 48.5%。 全年粮食产量 58.0 万吨,粮食单产为 273.7 公斤/亩。主要农副产品 肉类、牛奶产量分别比上年增长 0.3%和 15.6%,蔬菜产量下降 3.4%。 1999 年以来, 北京市财政投入土地开发整理资金就高达 4.5 亿元。 在上述财政投入以及国家投入的相关资金、 区县自筹资金和社会资金 的支持下,北京市国土资源局实施了各类土地开发整理项目约 1000 项,在土地开发整理项目的规划、设计与实施过程中进行深入的调查 与科学研究,以土地开发整理项目所在区域为核心,创建可持续性的 农业生产模式,这直接或间接地带动了北京市新兴农业(设施农业、 籽种农业、 精品农业、 观光农业、 创汇农业和加工农业) 的迅速发展。 仅 2003 年北京市新兴农业实现产值 148.3 亿元,占郊区农林牧渔业 总产值的比重为 62.9%;使新兴农业对北京市郊区农业总产值增长的 贡献率达 133.6%。北京郊区种植业由传统二元结构向三元结构转变, 蔬菜种植面积发展到 90 万亩,花卉、药材种植面积突破了 10 万亩, 饲草种植面积达到 27.7 万亩。养殖业发展快速,产值占大农业产值 比重达到 50%。农业科技的推广应用和先进技术装备水平明显提高, 近 11 万农民经过培训获得绿色证书。北京大力发展绿色农业,在全 国率先启动农产品安全体系建设。

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土地开发整理工作的开展对促进北京市郊区农民就业增收, 保持 农村社会稳定,统筹城乡协调发展发挥了积极作用;在促进郊区农村 经济持续发展方面也发挥了重要的作用。据统计资料,随着近些年来 大规模的土地开发整理项目的实施,京郊农民年平均每人纯收入从 1997 年的约 3224 元(未开展土地开发整理时)增加到 2003 年的 6496 元, 即土地开发整理直接或间接地使京郊农村农民年均纯收入翻了一 番,如图 9 示。

图 9 北京市农村居民年平均每人纯收入变化图

(四) 土地开发整理增强了农业生产能力和市场竞争力
近 5 年以来土地开发整理工作在北京市郊区全面展开,实施的 755 个市级土地开发整理遍布京郊 11 个区县的 50 个乡镇。市土地整 理储备中心与市发展与改革委员会、市农村工作委员会等密切协调, 坚持以经济建设为中心,以富裕农民为主线,进一步深化土地开发整 理及土地管理改革,积极推动农村产业结构和土地利用结构的调整,

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大力加强农业基础设施和农村基本建设,取得了突出的成就:一是土 地开发整理增强了京郊综合经济实力,农民生活实现了小康。北京市 郊区农村经济年平均增长率达到 8.0%以上,2003 年京郊农村人均国 内生产总值超过万元,农民人均年纯收入达到 6496 元。二是带动了 产业结构的调整,使现代农业初具规模,种植业由粮食、经济作物二 元结构开始向粮食、经济作物、饲料饲草三元结构转变,新兴农业等 迅速兴起,乡镇企业二次创业全面推进,区县工业开发区、乡镇工业 小区建设加快,郊区旅游业蓬勃发展,农村消费市场活跃。三是土地 开发整理促进了农业增长方式的转变, 使科学技术成为农村经济增长 的主导性因素。随着土地开发整理和农业科技的广泛运用,科学技术 对农业生产的贡献率已超过 55%。 四是开创了农田水利基本建设的新 局面,掀起了京郊生态环境建设的新高潮。全市节水设施控制农田面 积达到 400 万亩, 林木覆盖率达到 43%。 五是改善了山区生产生活条 件, 加快了经济发展的步伐, 已经全面消除了人均年劳动所得在 1500 元以下的低收入村。六是进一步深化了农村和农业改革,以家庭承包 经营为基础、统分结合的双层农业经营制度进一步健全,农民成为农 业生产领域的投资主体, 农业专业化合作经济组织和农村非公有制经 济发展加快。另外北京市政府为了保护本市粮食综合生产能力,保护 农民种粮积极性,给种粮农民以优惠政策,以增加粮食种植面积、提 高粮食的产量和质量。采取了对本市郊区种植小麦、玉米的农户实施 种植面积和良种补贴,即小麦种植按每亩补贴 50~60 元;玉米种植

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按每亩补贴 30~40 元。这从政策上确保了土地开发整理项目实施所 带来的新增耕地及时用于粮食生产。 北京作为大城市小郊区型的特大消费城市, 其郊区农副产品历来 不存在国内市场竞争的问题,如 2004 年北京市就制定了小麦收购的 保护价格为:一等优质小麦每 50 公斤 83 元、二等优质小麦每 50 公 斤 81 元,以确保京郊农民能够增产增收。近些年来土地开发整理工 作在促进京郊农村在农产品深加工、 农产品就地转化增加农民收入方 面的成绩显著。与此同时,京郊农村还立足于土地开发整理项目积极 发展现代农业以拓展农产品的国际市场,进一步增加农民收入。据海 关统计,北京市农产品出口大幅度增长,2001 年全市共出口各种农 产品2.6亿 美元, 比上年增长54.6%, 高于全国农产品出口增幅; 2004 年 1 月至8月份北京市共出口农产品已超过2.2亿美元。其中 出口农产品以水果、蔬菜、花卉为代表的劳动力密集型产品、高附加 值的农业加工型产品为主, 这些农产品大部分与土地开发整理项目实 施有关。如房山区通过土地开发整理和农业结构调整,2003 年全区 农产品出口供货额达 4.2 亿元,是前两年的近 3 倍;2004 年农产品 及农产品深加工产品已经成为顺义区出口供货额的主要组成部分。

三、主要研究思路与方法
首先对国际土地开发整理的相关管理措施和方法研究进行综合 评述,汲取其相关经验。其次,前往兄弟省市实地考察土地开发整理 项目,学习他们在土地开发整理规划、立项、资金筹措、建设与验收
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等方面的好经验。第三,实地调查北京市具有代表性的土地开发整理 项目区的自然环境条件、土地利用特征和社会经济的发展现状,考察 实施土地开发整理的主要工程措施、生物措施及其效应。在对北京市 主要土地开发整理项目区土壤调查、土壤质量评价的基础上,提出切 实可行的、有效的土壤改良措施。与此同时,参照国家农用地分等定 级规程,建立与土地开发整理措施(包含土壤改良措施)相配套的土 地质量评价体系。第四,在综合研究的基础上,建立北京市土地开发 整理项目经济效益、社会效益、生态环境效益的评价方法。

四、国内外土地开发整理调查研究
(一) 国际开展土地开发整理的经验
荷兰农村土地开发整理方面已具有 60 多年的历史, 他们在实施 土地开发整理的过程中, 始终坚持使农场主和当地居民的个人利益与 社会利益达到协调一致的原则。如荷兰 1985 年颁布实施的《荷兰土 地整理条例》 ,就明确土地整理要全面地保障农村地区的各种利益, 并给予地方政府决定土地整理项目实施的权力, 即土地整理项目的选 择和立项的决定权由项目区中多数土地所有者和使用者控制。 土地整 理委员会必须包含项目区内土地所有者和使用者的代表, 并制定了土 地整理项目规划的协商与公示制度。 《荷兰土地整理条例》还要求土 地整理委员会在制定规划的过程中, 必须征求国家科学委员会关于自 然和景观保护的建议, 并在土地整理规划中设立必要的措施以保护土 地景观。在土地整理的初期强调增加农田的平均场地尺寸,以及土壤
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改良、排灌系统的改善、建立高质量的农田基础设施等农业经济性指 标。 近些年来荷兰土地整理工作的重心已逐渐转移到保护农业生态环 境、美化土地景观,以及建设户外娱乐设施等方面。 二次世界大战之后,西德农业生产落后,农业耕作单元较小, 农场平均耕作土地面积只有 8 公顷, 且土地插花、 零碎分散现象普遍, 这严重地阻碍了西德农业机械化、 农田基本建设和农业生产专业化的 发展。 为了改变这种农业落后的现状, 西德政府实施了以“土地整理”、 “农业结构调整”为核心的“绿色计划”,使土地集中与农业现代化均衡 发展,并坚持土地集中与水利、道路、电力和住宅区等农村基础设施 全面规划、 协调进行的原则, 综合实施土地整理与农村居民点整理 (如 农户升级与搬迁、建立集约化的大农场等) ,从而使西德的农业生产 率得到提高,农业劳动收益显著增加,农业生态环境质量和农村生产 生活景观得到改善。 如西德 1950 年一个农业劳动力只能供养 10 个人 (10×800 kg 食物) ,1990 年一个农业劳动力就能供养 89 个人 (89×1300 kg 食物) ;谷物的单位面积产量由 1950 年的 2580 公斤/ 公顷,增加到 1990 年的 5607 公斤/公顷,增加了 1.7 倍。与此同时, 在土地开发整理与农业结构调整的过程中,逐步建立了农业科研、技 术推广与咨询等社会化服务体系。总之,德国土地整理程序规范而严 格,即制定土地整理规划、明确土地产权归属及其利益、具体实施土 地整理规划、核算并评估实施土地整理的效益。一项平均规模和中等 难度的土地整理项目,其实施所需要的时间可达 10 年以上,这样确 保了土地整理在建设可持续农业中发挥重要的作用。
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美国和法国作为世界农业生产大国,它们主要通过土地开发整 理使农业生产规模不断扩大和农业生产专业化。如美国在 20 世纪中 期通过土地开发整理, 在中部大草原地区建成了著名的小麦生产地带 (生产全美国 70%以上的小麦) 、玉米生产地带(生产全美国 45%的 玉米) 、棉花和烟草生产地带,在加州谷地建成了著名的果品生产基 地。法国则根据各地自然环境条件,将全法国划分为 470 个农业专业 化生产经济区,极大地提高了农业生产率和农产品的市场竞争能力。 韩国是人多地少的国家, 其经济和农业生产发展的历史对我国具 有重要的借鉴意义。早在 20 世纪 60 年代韩国农业经营规模小,农户 居住分散, 并出现了农村人口“弃农离农”的现象, 农村缺乏中坚农户, 农业生产后继乏人。这种现象与我国福建省、浙江省等经济相对发达 的农村现状相类似。韩国社会的这种快速工业化和城市化发展历程, 也导致了自然环境质量的恶化、农业人口的“妇女化”和“老人化”、农 业劳动生产率低下、农业经济恶化等问题。为了有效解决农业和农村 问题,韩国政府制定一系列加强和扶持农业的政策,在充分调查区域 地形、 土壤、 水利等农业基础设施的基础上, 采取以下土地整理措施: 一是通过实施土地的集约化利用提高土地利用率, 还限制企业及个人 将农用地转移到农业以外的用途,防止农用地的休耕或弃耕;二是鼓 励农用地所有权、租借权的转移和农用地的委托经营,以有效扩大农 业生产规模,提高农业生产的效益;三是加强农业和农村生活基础设 施建设,开发和普及环境协调型的农业技术(即将现代生物工程技术 运用到设施园艺、花卉、植物工厂、食用菌生产、特产农业等方面) ,
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以消除城乡差别,使农民安居乐业,农业得以稳定发展,农村得以持 续繁荣。 日本也是人多地少的国家,在 20 世纪中期快速工业化和城市化 的过程中,农村农业的发展也经历了曲折的发展过程。日本随即开始 了土地改良,其中心内容是田间整治、道路与排灌系统整治和市町村 组合等。日本经过这样广泛的土地改良,使农用地的水利设施、道路 系统得到改善,同时促进了农业多种经营的发展,如水库养鱼、田间 周边造林、明渠封顶作为停车厂等。既增加了农业收入,又有效地保 护了农业生态环境。 综上所述,国际土地整理工作具有以下特征:①强化农业基础设 施建设,以改善农业生产的基本条件,提高了农业生产率。日本在实 施农业开发及其土地改良之后,基本上实现水田排灌化,水稻生产过 程的机械化,使得日本基本实现了蔬菜、水果和畜产品的自给,粮食 的自给能力也大大增强。美国在实施田纳西流域开发计划之后,使流 域内适宜种植小麦、大豆、玉米等耕地上农作物的生产率成倍增加。 ②增强了农产品的国际竞争能力。 日本通过实施土地改良以及韩国实 施土地整理,均大大地降低了农业生产成本。如日本水稻生产成本降 低了 60%,从而极大地提高了稻米的国际竞争能力。③创造就业机 会、提高农民收入。泰国通过对贫困农村实施土地开发整理和农业综 合开发,使 5700 多个农村的百万农民摆脱了贫困。韩国通过实施土 地整理曾经使部分农民的收入超过城市工人的收入, 并为农民提供了 大量就业机会,使农民生产生活条件进一步改善,在一定程度上扼制
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了农村青壮年劳动力流失现象, 减缓了农村人口向城市迁移集中的进 程。④改善了农业生态环境质量和农民的生活条件。如日本在实施山 区土地开发整理的过程中,十分重视保护森林资源,使山区水土流失 得到有效控制。韩国则将改善农业生产环境、美化农业景观、改善农 民生活条件作为农村土地开发整理的重要标志, 使农民告别了传统的 草房建筑而实现了农村电气化。由于世界各国的自然环境、社会发展 历史、经济发展水平、社会制度、人口与文化的差异,其土地整理的 组织管理、规划与实施、费用分摊与效益评估标准各不相同,因此, 国外的土地开发整理只能给我们以启示和借鉴的作用。 21 世纪世界农业发展的基本方向是创建可持续农业,即就是一 种能生产出足够的食物和纤维,以满足当代人的需要,又不破坏甚至 能够保护自然资源和改善生态环境, 从而保证满足今后世世代代人需 要的农业生态系统。由此可见,当今国际土地开发整理的发展趋势: 一是强化农业基础建设, 提高区域农业综合生产能力及其农产品的市 场竞争能力;二是改善农村生态环境质量,创建可持续的清洁化大农 业生产模式;三是通过优化区域土地利用结构以美化农业生产景观 (或土地景观) ,通过发展绿色、生态、可控农业(设施农业)创建国 家级现代农业科技示范园区。

(二) 国内兄弟省市开展土地开发整理的经验
主要介绍国内社会经济较为发达的省份,如福建省、浙江省、河 北省和上海市开展土地开发整理方面的经验。

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福建省已经在土地开发整理的实践中, 建立比较完整的省级土地 开发整理规章制度,并用于指导土地开发整理工作。其主要实施机构 是福建省土地开发整理中心(国家全额拨款的事业单位) ,其下设综 合、项目、稽查、技术和储备五个科。其中综合科(办公室)的主要 任务是协助中心领导组织、协调中心的日常工作;项目科主要任务是 项目立项审查、预验收和围垦管理;稽查科主要任务是核查工程质量 和资金管理;技术科主要任务是控制工程设计和设计变更;储备科主 要任务处理原来地产中遗留问题、收集欠债、围垦费用和负责耕地占 补平衡。 福建省的主要经验有:①初步建立了土地开发整理项目实施的 “四查制”,即一是查内业:在项目动工 10%后,核查项目的施工组织 与计划、项目等级、经费计划、总结与管理、开发整理标准等,并对 不合格者下发整改通知书,要求在规定期限内反馈;二是查质量:在 项目完成 35%左右时, 检查土地开发整理的施工程序, 是否按规划设 定的方案实施,并预判未来的耕地质量状况;三是查中期拨款,土地 开发整理的款项是否专款专用,并预判其使用效果;四是查工程进度 及工程质量,在项目完成 70%~80%左右时,进行预验收前的一次核 查。②以土地开发整理项目区为平台,创建现代农业生产的新模式。 如福清市土地整理中心则将整理后的土地, 以承包的方式分配给相关 农民,同时鼓励农民作为“地主”将其承包土地租赁给“企业”,如精准 农业公司等,开展以水果、蔬菜和花卉为代表的劳动力密集型产品的 生产。土地承包者(即农民)又以打工的方式参与“企业”,如精准农业
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公司等的生产劳动,从而使农民成为事实上的产业工人。在这样现代 化的农业生产过程中,农民一方面获得了固定的收入,另一方面又学 到了现代农业生产技术,并且能够了解农产品的市场状况,同时又能 监督“企业”等使用土地经营农业生产的单位是否采取了科学合理的 农业生产方式, 以确保土地质量和农业生态环境不受损害。 实践证明, 这种建立在市场经济体制之上的农业经营模式, 已经成为塑造社会主 义新农村、新农业、富裕新农民的一项根本措施。③在土地开发整理 过程中初步设定了土壤改良的内容, 主要是针对围海造田的土地必须 实施土壤改良, 在福建省长泰县雪美洋土地整理项目中就有土壤改造 (改良)工程的内容,以确保土地开发整理的增产增收作用。 浙江省是国内开展土地开发整理较早的省市,浙江省从 1998 年 开始就把土地整理和标准农田建设作为实现农业和农村现代化的基 础工作来抓。全省通过土地整理已建成了标准农田 1000 万亩以上, 从而使土地开发整理在以下三个方面发挥了显著的作用: 一是经过土 地整理增加了耕地面积,确保了耕地占补平衡指标的实现;二是解决 了基本农田建设的大部分资金来源; 三是结合土地整理建成了标准化 的基本农田; 四是促进了农村经济的持续发展和农民生活水平的不断 改善。在当地土地开发整理被老百姓誉为“有史以来规模最大、投资 最多、影响最好、效果最佳的德政工程、民心工程”。如今在浙江省 土地整理工作已深入人心,成为全社会的共识和广大群众自觉行动。 浙江省的主要经验有:①立足土地整理建设现代化农业园区。如 浙江省湖州市从土地开发整理入手, 融农业规模经营、 先进农业科技、
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产销配套的服务体系、科学化的管理模式为一体,通过土地整理逐步 将耕地建成田成方、渠成网、林成行、路畅通、机电配套、责任到人 的高标准、高产出、高效益的现代化农业园区。②在土地整理中使土 地使用权流转得到健康运行, 使经过整理的高标准农田向种田能手集 中,从根本上消除了农田撂荒现象。在湖州最初建成的 15 个农业园 区中, 8 个园区实行大户经营为主, 4 个园区实行集体承包经营, 有 有 有 3 个园区实行“双田制”,即口粮田和商品粮田经营,其中口粮田是 必须种的责任田,商品粮田则可由种田能手承包经营。这样就促进了 农业生产的集约化和经营的规模化。③在土地整理过程中,土地管理 部门与农业、林业、水利、财政、环保等相关部门相互协调、各司其 职,湖州市在土地开发整理项目的规划、设计、实施及后期使用管理 方面坚持相互协调、统筹考虑各方的意见和利益。有条件的土地整理 项目可吸收社会资金参与投资建设,切忌一哄而上,已形成了科学规 划、精心组织、择优选项、坚持标准、确保质量的土地开发整理原则 和思路。 河北省自 1999 年实施土地开发整理以来,已累计实施各类土地 开发整理项目 1600 多个,新增耕地 68 万多亩,确保了全省耕地占补 数量的平衡。河北省土地开发整理工作的主要经验有:①规范土地开 发整理项目的立项。在强化项目立项规章制度研究的基础上,明确要 求土地开发整理项目立项必须符合土地利用总体规划和土地开发整 理专项规划,并在立项上对革命老区、贫困山区、京津周围地区和土 地管理工作好群众积极高的地区倾斜, 同时要确保土地开发整理与生
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态环境建设、退耕还林还草建设的协调,对于土地权属不清、土地管 理工作落后、施工质量没有保证的项目不予以立项;②规范土地开发 整理项目的实施过程, 河北省国土资源管理机构相继制定出台一系列 规范性文件,使项目实施管理有法可依、有章可循。对于国家投资项 目实行项目法人制、公示制、招投标制、合同制、监理制,对项目从 启动、实施建设到验收进行全程跟踪督察,以确保土地开发整理的质 量。③规范项目验收和资金管理,制定土地开发整理项目初验和终验 的标准体系,对每个项目的验收均科学地组织、听取专家的意见,实 行验收责任终身追究制度。对土地开发整理项目设立专用资金帐户, 而且资金的使用、报帐、施工合同和工程监理报告相互衔接,确保土 地开发整理资金的专款专用,有效防止资金被滥用或挪用的风险。 自 1990 年以来,上海市城市土地开发总量已有相当规模,特别 是浦东开发以来,上海市已成为全球最大的建设地区之一。因此,上 海市的土地开发整理对北京市也有重要的借鉴意义。 现就上海市郊区 的土地整理为例,简单归结上海市土地整理的主要经验如下:①将土 地整理与农业示范园区、一级基本农田整治相结合,以发挥土地整理 的最大效益;②建立农村建设(农民建设房屋)用地的管理制度,即今 后农村建设房屋一律由各乡镇按照建立“中心村”的规划,进行“统一 布局、统一设计、统一建造、统一公建配套”,个人建房不批地。鼓 励农民在集镇或中心村购买房子, 对将旧房子拆除使宅基地还耕的农 户,在购房价格上给予优惠。对于外地人不得建房和购房,引导他们 购买集镇的商品房; ③结合园区规划和中心村规划合理安排农村集体
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副业和村办工业用地,对现有的利用率不高的农村建设占地,要从市 场经济发展需求的角度通盘考虑、全面调整、合理布局,并进行分期 分批地拆除、整顿和转制,或利用老企业的场地兴办新企业,促使农 村副业工业用地向工业园区集中。

五、北京特色土地开发整理管理运作模式
运用科学的发展观来指导土地开发整理工作,是北京市管好、用 好土地资源的前提。北京市人多地少,人均耕地和宜农后备土地资源 更少,而且随着经济的迅速发展、郊区城镇化进程的加快和人民生活 水平的不断提高, 基础设施及奥运工程建设与耕地保护的矛盾日益突 出,以及生态环境建设所必须的退耕,都已成为经济发展和人民生活 改善的重要制约因子。但从总体上看,北京市境内耕地资源一方面十 分紧缺,另一方面还存在利用不合理、浪费和荒弃耕地的现象。根据 国际上土地经营和管理的经验,通过开展区域土地开发整理与复垦, 促进传统粗放的土地资源利用模式向集约高效的土地利用模式的转 变,可以确保土地生产力的持续增长和农业生态环境的优化。因此, 创建可持续的农业生产模式, 是缓解建设占地与耕地保护矛盾的关键 所在。为此,在总结近 5 年来北京市土地开发整理的实践经验,及在 借鉴国内外土地开发整理经验的基础上, 运用科学的发展观来指导土 地开发整理及其管理工作, 建立了具有北京市特色的土地开发整理项 目管理模式。

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(一) 构建了集成型的土地开发整理管理模式
以科学的发展观为指导, 构建集成型的土地开发整理管理模式是 本市土地开发整理制度的核心和重要组成部分。由于自然地理环境、 经济发展条件、开发历史以及区位条件的不同,本市境内土地利用结 构的地域差异明显,而且以水土流失、土壤风蚀沙化、农业面源污染 扩散等为主的生态环境问题也较为突出。据有关资料显示,2000 年 北京市有水土流失面积约 4089 平方公里,“三河两滩”地区(数千平方 公里)为风沙危害的重点地区。联合国粮农组织(FAO)和环境规划署 (UNEP) 的专家研究了以水土流失为特征的区域土地持续退化问题, 认为缺乏生态环境成本的土地资源评价体系、 急功近利型的土地开发 利用方式、分散型土地资源管理方式是其主要原因。因此,在规划、 设计与实施土地开发整理项目的过程中, 政府土地资源管理机构应该 与其它相关部门如发展改革委员会、农业、林业、环保、水利、电力、 交通、劳保、财务和民政等机构密切协调,以土地开发整理项目区域 为平台,统筹政府各个职能管理机构的作用,在实际工作中落实科学 发展观,建设资源节约型和生态型农业,以促进京郊经济的可持续发 展和人民生活的改善。市土地整理储备中心 2001 年在开展平谷区土 地开发整理规划研究的过程中,就开始与规划局、水利局、林业局、 农业局、环保局等协调工作,编制了科学性强和操作性较好的土地开 发整理规划。2005 年市建设委员会在实施关闭市境内众多黏土砖厂 的过程中,就联合市国土资源局、市水务局、市农村工作委员会等机 构, 对砖厂废弃土地实施有效的复垦, 在转变京郊农村经济发展方式、
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提高农民经济收入、发展农业生产、改善农村生态环境和人民生活水 在外地近年来福建省土地整理中心也积 平等方面取得了显著的效益。 极聘请农业局、水利局等相关专家参与土地开发整理工作,这种实际 上是构建集成型的土地开发整理管理模式, 从而使土地开发整理的工 程措施和生物措施在确保农业增产、农民增收、改善农业生产条件和 生态环境质量方面显现出巨大的促进作用。

(二) 建立土地开发整理的生态环境影响评价制度
在科学的发展观指导下,建立土地开发整理的生态环境影响评价 制度是科学合理利用土地资源的重要前提,也是统筹人与自然和谐发 展的重要途径。统筹人与自然和谐发展不仅是科学发展观的主要内容 之一,而且是土地开发整理必须面临的研究议题。2003 年 9 月 1 日起 施行的《中华人民共和国环境影响评价法》第七条明确规定:国务院 有关部门、设区的市级以上地方人民政府及其有关部门,对其组织编 制的土地利用的有关规划,区域、流域、海域的建设、开发利用规划, 应当在规划编制过程中组织进行环境影响评价,编写该规划有关环境 影响的篇章或者说明。 土地整理是针对特定行政区域或自然地域,按 照区域土地利用总体规划或城市规划所确定的目标和用途,采取行政、 经济、法律或工程措施对土地利用现状进行调整改进、综合整治,以 提高区域土地利用率和产出率,改善农村生产、生活条件和生态环境 过程的总和;土地开发是指在保护和改善生态环境、防止水土流失和 土地荒漠化的前提下,采用工程、生物等技术措施,将未利用的宜农

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土地资源投入利用与经营的活动。土地开发整理的基本功能是进行国 土资源整治和补充耕地面积的不足,在经济快速发展的同时,使农业 生态环境得到根本改善。作为生态环境系统重要组成要素的土地资源, 其开发整理与生态环境的变化密切相关,因此,进行土地开发整理中 的生态环境保护研究也是实现土地整理总目标的重要方面。国土资源 部 2000 年颁布的土地开发整理标准明确指出:土地开发整理规划方案 的可行性分析包括经济效益分析、环境效益分析和社会效益分析。早 在 2001 年市土地整理储备中心就在平谷区夏各庄镇土地开发整理试点 研究中,设立了土地开发整理的生态环境影响评价专题研究,随后在 编制怀柔、延庆等区县土地开发整理规划中均设立相关研究专题。这 些专题科学地评价了土地开发整理对生态环境的影响,即预测土地开 发整理活动本身对生态环境的不利影响;预测未来农业生产过程可能 引起的生态环境问题;也对土地开发整理过程中可能存在的生态环境 问题进行科学地研究,提出切实可行的、有效的生态环境保护对策。 浙江省土地整理中心则在土地开发整理的过程中, 引导土地经营者 (或 承包者)进行土地质量评价及其生态环境影响的监测,以确保土地持 久高效的生产力,以创建可持续发展的农业生产模式。

(三) 土地开发整理与创建现代化农业生产模式相配套
北京市是“大城市,小郊区”,且京郊经济发展程度差异明显,因 此,在实施土地开发整理的过程中,以科学的发展观具体统筹城乡发 展、统筹区域发展,以及解决"三农"问题就显得更加重要。1999 年以

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来, 北京市财政投入土地开发整理资金高达 4.5 亿元, 再加上国家投入 的相关资金、区县自筹资金和利用社会资金,在超过 10 亿元以上资金 的支持下,我市实施各类土地开发整理项目约 1000 项,在土地开发整 理项目的规划、设计与实施过程中进行了深入的调查与科学研究,并 且以土地开发整理项目所在区域为核心,创建了可持续的农业生产模 式,这些土地开发整理项目直接或间接地带动了北京市新兴农业(设 施农业、籽种农业、精品农业、观光农业、创汇农业和加工农业)的 迅速发展。仅 2003 年北京市新兴农业实现产值 148.3 亿元,占郊区农 林牧渔业总产值的 62.9%;使新兴农业对北京市郊区农业总产值增长 的贡献率达 133.6%。目前北京郊区种植业开始由传统二元结构向三元 结构转变,蔬菜种植面积发展到 90 万亩,花卉、药材种植面积突破了 10 万亩, 饲草种植面积达到 27.7 万亩。 随着土地开发整理工作的开展, 京郊农业科技的推广应用和先进技术装备水平明显提高,近 11 万农民 经过培训获得绿色证书;京郊绿色农业得到大力发展,并在全国率先 启动农产品安全体系建设。

(四) 创建适应市场经济需求的农业经营模式
实施土地开发整理,逐步创建适应市场经济需求的农业经营模 式,这是当前塑造新农村、新农业、富裕新农民的根本。统筹城乡发 展的实质,是促进城乡二元经济结构的转变。我国正处在深刻的社会 转型过程中,从城乡二元经济结构向现代社会经济结构转变,将是今 后几十年我国经济发展的基本走向。过去主要是农业生产问题,现在

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是在围绕"农民、农村、农业",注重通过"三化",即农业生产的产业 化(农副产品的工业化生产) 、农村社区的现代化、农业经济(农业 劳动力配置、农副产品生产与交易)的市场化,来促进"三农"问题的 根本解决。由于自然环境条件及其自然地理过程的差异性,实际上造 成了城乡之间在资源分配和发展机遇等方面的“不公平”, 这就需要建 立相应的“补偿”机制,以消除或缓解这种“不公平”现象,以达到城乡 的共同发展。土地开发整理本身就是政府利用城市的资金与技术优 势,按照区域土地利用总体规划或城市规划所确定的目标和用途,采 取行政、经济、法律或工程措施对土地利用现状进行调整改进、综合 整治,以提高区域土地利用率和产出率,改善农村生产、生活条件和 生态环境质量的总和。 这样就极大地提升了京郊农业生产的市场竞争 能力。据北京市统计局资料,2004 年一季度北京市郊区农业增势稳 定,农产品出口成倍增长,农林牧渔业产值完成 30.92 亿元,同比增 长 11.4%;农产品出口交货 9140 万元,同比增长 3.8 倍。在土地开 发整理的过程中探索鼓励农民作为“地主”将其承包土地租赁给“企 业”,如精准农业公司等,开展以水果、蔬菜、花卉为代表的劳动力 密集型产品的生产; 土地承包者(即农民)又以打工的方式参与“企业”, 如精准农业公司等的生产劳动,从而使农民成为事实上的产业工人, 以逐步塑造京郊社会主义新农村、新农业、富裕新农民的新途径。

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六、实例分析——以北京大兴区礼贤镇土地整理市级项目 例分析——以北京大兴区礼贤镇土地整理市级项目 ——以北京大兴区礼贤镇土地整理市级
(一)项目区概况
项 目 区 位 于 北 京 市 大 兴 区 礼 贤 镇 境 内 , 北 纬 39°33′45″ ~ 39°34′40″,东经 116°22′57″~116°24′09″之间。大兴区位于北京市南 郊,北连丰台、朝阳二区,西隔永定河与房山区相望,东与通州区毗 邻,南及西南与河北省的廊坊市、固安县、涿州市接壤。礼贤镇位于 大兴县东南部,总面积 96 平方公里,总人口 3.5 万。西靠京开高速 公路,中有魏礼北路与京津塘高速公路相连,南与河北廊坊市接壤, 大礼路、安礼路贯穿全镇,构成了四通八达的交通网络。礼贤镇的工 业生产以乡镇企业为主, 代表性企业有北京蓝天开思班钢结构有限责 任公司,是建设部定点钢结构生产企业,同时也是钢结构建筑二级资 质企业。礼贤镇现有耕地面积 8.6 万亩,其中大田种植面积为 2.6 万 亩。蔬菜种植面积 5 万亩,保护地种植面积 2 万亩,境内有南北 20 公里蔬菜保护地生产带, 带内有祁各庄千亩三绿出口菜生产基地和礼 贤蔬菜生产高科技示范园区高效节能日光温室达 200 栋。 有特菜种植 品种二十余个,年产蔬菜 1.5 亿公斤,总产值达 6000 万元,是北京 市确定的首批蔬菜生产基地镇,并被北京市政府誉为首都的“南菜 园” 。1999 年被北京市政府评为“首都经济结构调整十强镇” 。 项目区涉及 4 个村,以东白疃村为主,另外还包括王庄、西段家 务、紫各庄 3 村的部分地区。项目区内的气候条件比较优越,属暖温 带半湿润气候, 海拔 22~35m, 年平均气温 11.5℃, 平均降水 611mm,
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日照充足,适宜多种农作物生长。旱、干热、风、冰雹和倒春寒是该 区农业生产的主要自然灾害。土地整理前,项目区内主要粮食作物为 小麦、玉米,主要经济作物为瓜菜,苗圃主要培育毛白杨。项目区内 土壤主要为粉质砂壤土,肥力较差,有机质分解能力强,土壤后劲不 足。 水分极易入渗, 因此几乎没有地表水可利用, 地下水埋深 8-11m, 是灌溉用水的主要来源。项目区农田基本为旱作,但是机井只有 20 眼,而且多已报废,只有部分灌溉管道可以利用。西侧为南北走向的 柏油路,宽 10 米。区内田间道路只有 3 条,均为土路,路面高低不 平,需改良才可正常使用。项目区内林地 15.08hm2,合 226.20 亩, 但没有防护林网。电力设施比较完备,有 10KV 高压输电线路 1 条, 村村通电。农网改造已完工,完全可以满足项目区用电要求,但是电 网密度不够,布局还需完善。项目区产业结构不合理,农业仍是经济 发展的重头,耕地依然是最重要的生产资料。农村剩余劳动力多,就 业率低,年人均收入 4860 元,人民生活水平普遍较低。

(二) 土地利用状况
项目区总土地面积 211.35 hm2,合 3170 亩,在土地整理前地表 高低不平,平均高差 1~2m。中部有一宽 10~20 米、长 2000 米左右的 “水柜” 现已废弃。 , 北端中部零星分布浅坑 2 个, 平均深度约为 3m, 面积约为 2000m2,西北部零星分布一些坟墓,北端中部坟地比较集 中, 东南部有一处窑坑, 深约 1m, 如图 10 所示。 土地利用布局零乱、 效率低下,没有统一规划,沟渠纵横交错,无法形成大规模耕作,严

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重影响了土地生产力发挥和农业生产的发展。地类大部分为耕地,其 次是园地、 林地和沙荒地等未利用地, 还有一定面积废弃沙坑和沟渠。 项目区内有耕地 1642.69 亩,占项目总面积 51.82%,园地 695.85 亩, 占 21.95%,林地 226.20 亩,占 7.14%,居民点及工矿用地 68.25 亩, 占 2.15%,交通用地 199.62 亩,占 6.30%,水域 84.45 亩,占 2.66%, 未利用地 253.18 亩,占 7.99%。原有耕地分布比较零散,没有集中连 片,容易造成水土流失。园地有部分老化果园,一些果树严重老化, 质量低劣,实际上已经没有产量。未利用地和废弃坑塘是本项目的主 要新增耕地来源。土地整理后,项目区内的土地利用状况得到改善。

图 10 项目区土地整理前土地利用示意图

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(三) 项目规划目标
该项目以增加耕地面积,提高耕地生产力为主要目标,项目实施 后预期增加耕地面积 973.65 亩,耕种几年后,亩产达平均偏上水平。 通过土地整理,全面完善农田水利、交通、电力等基础设施,改善农 业生产条件和农田生态环境, 把项目区建成田成方、 林成网、 渠相通、 路相连、地平坦、涝能排、旱能灌,基础设施完备,整体功能较强的 农田,为农业生产规模化、集约化创造良好的条件,为实现耕地总量 动态平衡、社会经济的可持续发展提供保障。根据《大兴区土地利用 总体规划》以及项目区社会经济条件、生态环境适宜性、土地整理的 资金投入能力,具体目标归纳为: (1)提高土地质量,增加可利用土地和有效耕地面积,提高土 地利用率; (2)全面规划、综合整治,完善项目区水利、电力、道路、防 护林网等基础设施的配套程度,提高农田集约化、机械化、水利化水 平,把耕地建成适宜机械化耕作、能灌、能排、保水、保肥、保土等 高产、稳产农田,改善农田生态环境,增加耕地收益; (3)调整土地产权关系,保障土地权属主体的合法权益,维护 项目区社会稳定; (4)防止水土流失、改善项目区生态环境。 根据项目区现有道路、林带、林地、坟地、水沟、水渠、自然与 行政边界等,通过地形分析与专家访谈,设计田块,规划的总体布局 如下:项目区共划分为 19 个田块,田块平均净面积为 137 亩。土地
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平整工程采用推土机推土平整,每个田块田面基本平整。项目区共规 划东西向道路 6 条,南北向道路 6 路,形成 6 横 6 纵道路网。项目区 设置 5 m 和 3.5m 宽的两种田间道,砂石路面,总长度为 13.77km, 其中 5m 路长 6.73km, 3.5m 路长 7.24km。 路主要连接村庄与农田, 5m 3.5m 路连接各田块。项目区“十”字形主路及项目区南端主路布设 排水沟,项目区共规划排水沟 2.94km。农田防护林采用小网格、窄 林带的防护模式。农田防护林由毛白杨和金丝垂柳组成,沿路布设。 5m 路两侧防护林带植乔木 5 行,其中毛白杨 3 行,金丝垂柳 2 行, 间植小叶黄杨。3.5m 路两侧防护林为 2 行垂柳。道路两侧防护林带 按“品”字型配置,增加防护效果。项目区共规划防护林带 13.77km, 其中植毛白杨 5934 株,金丝垂柳 9654 株,小叶黄杨 4310 株。项目 区采用低压管道输水灌溉系统,管道埋入地下 80cm,给水栓送水到 田间, 每个给水栓控制面积为 4 亩左右。 以浅层地下水作为灌溉水源, 机井控制面积为 70-100 亩,以保证作物生育期内的水量供应。项目 区共布置机井 35 眼,单井出水量 30m3/h,埋设 PVC 管 34841m,给 水栓 682 个。 项目区需布设变压器 6 座, 根据最短路径原则进行设计。 其中新增 2 座,迁移 3 座,使用原有变压器 1 座。土地平整后,对原 有高压线路做了部分调整,迁移线路 1.85km,新增高压线路 3.86km。 同时,项目区北部划出公共坟地,坟地外侧建植绿化隔离带。林带宽 7m,3 行桧柏,株行距均为 1m,金丝垂柳 2 行,株行距均为 2m。项 目区其它孤坟统一迁入公共坟地。隔离林带总长度为 650m,如图 11 所示。
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图 11 项目区土地整理后土地利用示意图

(四)项目区效益评价步骤
1. 土地整理项目影响因素分析 影响土地整理项目效果的因素主要有资金、土壤、水、地形、劳 力、 电力、 水力等基础设施等。 就本项目来说, 主要有以下限制因素: (1)项目区处于永定河冲积平原,土壤质地为沙质壤土,有机 质含量低,土壤肥力不高,结构松散,土壤保水持水能力低。当地大 风天气日数多,风速大,多年平均风速 2.6m/s,尤其在春季,平均风
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速位全年最大达 3.5 m/s,易造成风蚀。风沙对农田作物造成严重危 害,营造完善的农田防护林网是改善农田小气候环境的关键。 (2) 项目区处于暖温带半湿润气候区, 虽年均降水量为 611mm, 但汛期降水为全年降水量的 70%以上, 加之降水年际变化较大, 天然 降水利用率较低,不能满足农作物生长发育的需要。因此,项目区水 源的选择以及完备的水利设施,包括提水泵站、输水系统与排水系统 的建设,是农作物正常生长的重要影响因素。 (3)田块的平整程度,包括田块的规模、长度、宽度、方向、 形状和田面高程等要素。这些要素的规划设计的合理与否,直接影响 田间灌排渠系、防护林带、田间道路等作用的发挥以及机耕的效率与 田间管理的方便与否。 (4) 电力供应和交通系统是进行大规模机械化生产的必备条件。 项目区内有高压线路通过,只需把线路架设到田间即可。在道路布置 上要尽量和项目区内原有道路衔接,为方便生产,考虑与附近村庄的 道路相连接, 以及满足交通运输, 农机行驶和田间生产及管理的要求。 (5)项目区居民生活贫困,有大批的剩余劳动力。通过土地整 理项目,能否增加农民收入,解决农村就业问题,以及能否通过土地 整理解决一些土地权属纷争成为评价土地整理项目效益的重要因素。 2. 构建项目区评价指标体系 土地整理效益评价指标体系是系统、综合、全面合动态的评价体 系,很难用单一指标活数值表示整理的效果。大兴区礼贤镇土地整理 项目区内,对于土地整理效益有主要影响的因素有:土壤质量、水利
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设施、 田块尺寸、 电力及交通设施、 居民生活水平以及当地的就业率。 这些因素都包含在前文构建的土地整理项目评价指标体系之内,因 此,本文建立一种基于多指标、多因素分析基础上的评价方法,选择 前面提到的 19 个评价指标作为该项目的评价指标体系。即: 目标层 A:大兴区礼贤镇土地整理项目综合效益评价; 因素层 B1:经济效益评价指标包含因素层(C1~C6) :有效耕地面积 、投资回报时间(C2) 、建设用地指标(C3) 、财政支出金额(C4) 、 (C1) 标准粮产量(C5) 、农户收入(C6) ; (C : 粮食自给率 7) (C 、 因素层 B2 社会效益评价指标包含因素层 7~C13)、 医疗、教育设施水平(C8) 、渠系占地率(C9) 、电网密集度(C10) 、道 路通达度(C11) 、就业率(C12) 、土地权属纠纷次数(C13) ; 因素层 B3:生态效益评价指标包含因素层(C14~C15) :水土流失面积 (C14) 、自然灾害次数(C15) ; 因素层 B4:景观效益评价指标包含因素层(C16~C19) :植被覆盖 度(C16) 、林网密集度(C17) 、水体面积(C18) 、田块规模(C19) 。 3.构建评价指标权重及打分系统 本文采用层次分析法(AHP)确定指标权重,这是一种应用网络 系统理论和多目标综合评价方法提出的一种层次权重决策分析方法。 对于评价目标 A,评价指标集 C={C1,C2,……,C19},组织相关 专家进行以下判断并打分:如果认为 Ci 与 Cj 对土地整理的效益贡献 程度相同,则 aij=aji=1;如果认为 Ci 比 Cj 的贡献略大,则 aij=3、 aji=1/3;认为 Ci 比 Cj 的贡献大,则 aij=5、aji=1/5;如果认为 Ci
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比 Cj 的贡献大很多,则 aij=7、aji=1/7;如果认为 Ci 的贡献如此之 大,Cj 根本不能和它相提并论,则 aij=9、aji=1/9。得到判断矩阵: a11 a12 a13 a14 a21 a22 a23 a24 a31 a32 a33 a34 a41 a42 a43 a44

然后按照下列和积法公式求得判断矩阵的特征向量(di)和特征 ,对该向量进行归一化处理后即作为各个指标的权重。 值(Wi)
di = 4
4

∑a
j =1

ij

Wi = d i / ∑ d i
i =1

4

然后对各个指标值进行无量纲化处理,即对各项指标值打分。打 分是采用 0-10 打分系统, 请专家根据经验对每项指标的实际值进行 比较,如果认为某项指标比较差则给 0~4 分;如果认为某项指标一 般则给 4~7;如果认为某项指标比较好则给 7~10 分。例如 c1 标准 粮产量这个指标,在土地整理前是 200kg/亩,在北京地区属于中等水 平,打 5 分;而在土地整理后,这个指标可以上升到 350kg/亩,属于 比较高的水平,打 8 分。最后用专家打分乘以权重得到标准化分值, 标准分的和为土地整理项目综合效益评价的得分。本文以 2003 年土 地整理前后的社会经济统计数据和土地利用变更数据为数据源, 逐个 评价土地整理前后的经济效益、社会效益、生态效益和景观效益,共
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19 项指标,满分为 10 分。本文认为最后的综合得分在 7 分以上为项 目效益良好,得分在 5~7 分之间为效益一般,得分在 5 分以下为效 益很差。项目评价结果如表 3 所示。 附表 11 项目区土地整理效益评价指标评分表
整理前 指标体系
C1 标准粮产量 kg/亩 C2 投资回报时间 a C3 土地垦殖率% C4 有效土层厚度 m C5 田块规模 hm2 C6 渠系占地率 km/hm2 C7 电网密集度 km/hm2 C8 道路通达度 km/hm2 经济效益评价指标小计 C9 耕地面积 hm2 C10 人均收入 yuan/a C11 就业率% C12 权属纠纷次数 n/a 社会效益评价指标小计 C13 植被覆盖度% C14 林网密集度% C15 水土流失面积 hm2 C16 自然灾害次数 n/a 生态效益评价指标小计 综合效益评价总计

整理后 实际分
350 10 201/211 1.00 9.13 38/211 12.3/211 13.77/211 - 174.42 5000 75 60 - 27.16/211 6.47/211 50 4 - -

权重 实际分
0.09 0.07 0.04 0.04 0.04 0.04 0.04 0.04 0.40 0.08 0.07 0.08 0.07 0.30 0.06 0.09 0.09 0.06 0.30 1.00 200 0 171/211 0.25 1.5 0/211 1.85/211 0/211 - 109.51 4860 60 100 - 15.08/211 0/211 150 10 - -

打分 标准分
5 0 7 3 2 0 1 0 18 4 4 6 4 18 5 0 3 3 11 47 0.45 0 0.28 0.12 0.08 0 0.04 0 0.97 0.32 0.28 0.48 0.28 1.36 0.3 0 0.27 0.18 0.75 3.08

打分 标准分
8 5 9 9 9 4 8 9 61 8 5 8 6 27 8 6 6 7 27 115 0.72 0.35 0.36 0.36 0.36 0.16 0.32 0.36 2.99 0.64 0.35 0.64 0.42 2.05 0.48 0.54 0.54 0.42 1.98 7.02

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(五) 项目效益评价结果分析
1. 项目经济效益评价 从表 3 中可以看出,项目区经济效益评价标准分由整理前的 0.97 上升到整理后的 2.99,增加到原来的 3 倍。该项目的经济效益是 非常显著的,具体可以从以下几个方面看出来: (1)经过土地整理,项目区的土地生产能力得到增加,表现为 标准粮产量由原来的 200kg/亩增加到 350kg/亩, 为实现农村经济产业 化发展战略,建立生态农业生产基地提供了有利条件,增强了该地区 的农业生产后劲。 (2)根据《北京市大兴区土地整理规划》测算,土地整理后种 植经济作物平均每公顷年纯收入为 9000 元,种植粮食作物的年纯收 入为 1800 元/hm2,项目区经济作物与粮食作物的种植面积为 6:4。 因此,项目实施后,项目区每年纯收入增加 106.75 万元,静态投资 回收期为 T=1+950.14/106.75=9.9 年,项目实施后,10 年即可收回 全部投资。 (3)项目区的土地垦殖率有所增加,有效土层厚度增加到 1m, 田块规模也扩大了 10 倍,提高了项目区机械化耕作的水平。另外, 通过土地整理项目还修建了 12.3km 的电网,38km 的沟渠输水、排水 管线和共 13.77km 长的各种田间道路, 通过田间平整和道路工程的完 善,改善了本地区农业的耕作条件,增强了项目区农业生产能力。

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2.项目社会效益评价 从表中可见,项目区社会效益评价标准分由整理前的 1.36 上升 到整理后的 2.05,项目的社会效益有所增加。具体体现在: (1)项目区建设有利于本地区耕地总量动态平衡战略的实现。 项目完成后新增高产优质水浇地 2616.34 亩,耕地全部整理为高标准 水浇地,这对于贯彻执行新颁布的《土地管理法》 ,实现耕地总量动 态平衡起到保证作用,是非农建设占用耕地进行补充的良好途径。 (2)项目区土地整理造地可吸纳农村部分剩余劳动力 400~500 人, 为农民劳动力转移提供广泛的就业机会, 有效的减轻了就业压力, 有利于维护社会稳定。 (3)通过开发把未利用地治理成耕地,提高了土地利用率,每 年创利润约 177.91 万元,极大地提高当地农民的收入水平和生活水 平,有利于缩小地区差距,最终实现全体人民的共同富裕。 (4)通过土地权属调整,使因为土地界限不清造成的纠纷数量 大幅度减少。本文没有找到确切的土地权属纠纷数据,为了指标体系 的完整,数值是估计的。 3. 项目生态效益评价 项目区的生态效益由整理前的 0.75 上升到整理后的 1.98,说明 当地的生态环境有了明显的改善。具体表现在: (1)项目区建成后,增加防护林面积 6.47hm2(97.12 亩),共栽 植乔木 21583 万株,涵养了水源,净化了空气,美化了环境,改善了 项目区的田间气候。防护林带形成科学合理的林网结构,使得项目区
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的农地和农业生产不再受风沙的危害。 使项目区的田间气候从根本上 得到改善,可防治历年来夏季干热风的危害。 (2)新增加的 973.65 亩耕地,生产条件和水利条件得到彻底改 善,其土壤质量得到提高,使根本不能利用的土地成为旱能浇、涝能 排的高标准良田。 (3)通过农田水利设施工程的实施,有效地提高了项目区抵御 自然灾害的能力,对于保证灾害年份的农业丰产发挥重要作用。其中 自然灾害的次数并非真实数值,而是估计值。 4. 项目综合效益评价 通过土地整理项目的实施,项目区的土地生产效率、生态环境状 况还有居民生活水平都得到显著的提高,标准分得分由 3.08 上升到 7.02,增加到原来的 2 倍多。由综合效益很差上升到综合效益良好, 其中,经济效益的改善是最为明显的,其次是生态效益,然后是社会 效益。在这个例子中,打分系统是单纯地凭借专家的经验,缺乏科学 性。由于个别指标的数值是估计出来的,例如土地权属纠纷次数和自 然灾害次数,数据缺乏可靠性。实例分析只限于大兴区,提出的问题 和解决问题的思路都是基于大兴区土地整理的实践, 未能在更大范围 内进行实证分析。最后的综合得分只能说明该项目纵向条件的改善, 不具有横向可比性。 但是如果整个北京市的土地整理项目都采用同样 的指标体系,经过专家细致的,客观的评分,最后各个项目的效益评 价标准分在北京地区应该是具有可比性的。

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